ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ  РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРИЫ

     3.1 Основные проблемы

     Основным  недостатком существующей в настоящее  время системы государственного управления является неэффективность, проистекающая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям.

     Речь  идет как о внешних характеристиках  системы – излишнего с точки  зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), – так и о внутренних – чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия. Соответственно, реформирование государственной деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе, экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую полную и качественную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из презумпции нецелесообразности государственного регулирования.

     Второе  направление предполагает принятие мер по повышению эффективности  реализации возложенных на государство  функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям:

       – устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными ведомствами; - четкое разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации;

     – принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программно-целевому бюджетированию (по результатам);

     – создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов. В процессе реализации административной реформы и реформы государственной службы выработалось относительно четкое структурное понимание их сути, несколько отличающееся от первоначальной постановки вопроса.

     Широко  понимаемая административная реформа  включает три основных направления.¹⁶ Во-первых, это законодательное наполнение и разграничение конституционных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Во-вторых, – модернизация института государственной службы. В-третьих, – трансформация на основе уточнения функций собственно федеральных органов исполнительной власти. Задача пересмотра функций исполнительной власти и способов их реализации является основной для административной реформы в узком ее понимании. Основными ее целями заявлены: - Обеспечение требования Конституции по свободе экономической деятельности; внедрение адекватного (в рамках либерализации экономической деятельности) механизма управления рыночным сектором экономики с целью повысить его эффективность; переход от преимущественно прямых методов регулирования рынка к косвенным; упразднение избыточных функций государственного регулирования. - Упразднение функций органов исполнительной власти, не связанных непосредственно с правоустановлением, непосредственно исполнением (регулированием хозяйственной деятельности) и контролем (надзором).

     Функции, связанные с оказанием различного рода конкурентных услуг, в том числе  и платных, должны передаваться на аутсорсинг, т.е. выполняться рынком (презумпция нецелесообразности предоставления конкурентных услуг органами исполнительной власти). - Повышение эффективности работы государственного аппарата, устранение дублирования функций различными ведомствами, снижение издержек, связанных с межведомственными взаимодействиями, разрешение проблемы коллизии функций, которая во многом затрудняет работу органов исполнительной власти и превращает их деятельность очень часто в лоббирование узковедомственных, отраслевых интересов. - Конкретная реализация принципа разграничения полномочий, делегировать согласно принципу субсидиарности части властных функций в регионы и на места с целью устранения излишнего централизма власти. - Проведение в жизнь принципов разделения властей, сдержек и противовесов, раскрытия информации, недопущения конфликтов интересов (в первую очередь, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций). Масштабность и комплексность административной реформы (значительная часть осуществляемой в рамках реформы деятельности и используемого инструментария не имеет аналогов не только в России, но и в мире) обуславливает длительность и многоэтапность ее проведения. Первая часть осуществляемой работы связана с ревизией функций государственного регулирования, выявлением избыточных и недостающих функций (реализуется в настоящее время). В рамках этого этапа проводится паспортизация функций органов исполнительной власти (выделено более 5600 функций государственного управления), их инвентаризация и ревизия, упразднение избыточных функций (устранение дублирования), наполнение общего перечня функций отсутствующими в настоящее время государственными функциями, реализация которых будет признана необходимой.

     На  втором этапе будет осуществлено внедрение обновленной модели государственного управления, которое будет заключаться  в проектировании новой структуры  органов государственного управления, разработке и принятии комплекса соответствующих законодательных актов, непосредственном преобразовании структуры органов власти. Предполагается также спроектировать и внедрить в обновленных государственных структурах реальные управленческие процессы и поддерживающие их информационные технологии, в частности, систему раскрытия информации, дающую реальный контроль общества за деятельностью органов исполнительной власти (связь с ФЦП «Электронная Россия»). Данный этап завершает административную реформу, однако очевидно, что после формального ее окончания работа, направленная на выявление и устранение недостатков, будет продолжаться. Непосредственно в ходе реализации административной реформы уже выявились положительные и отрицательные аспекты, связанные с ее проведением. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической воли, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых реальных сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. При этом были выявлено несколько концептуальных недостатков. Основной из них заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. При этом создается ситуация, когда одной политической воли недостаточно для проведения масштабных преобразований и достижения заявленного результата в силу очевидным образом возникающего конфликта. Не углубляясь далее в проблему, укажем в качестве примера на существование опыта взаимодействия независимых экспертов с представителями ведомств, свидетельствующего об отсутствии в отдельных случаях нацеленности на конструктивную работу по упразднению избыточных функций, устранению дублирования, оптимизации внутренней и внешней структуры органов исполнительной власти.

     Таким образом, разнонаправленность поступающих  политических импульсов может стать  главным препятствием на пути успешной реализации административной реформы  и создания эффективной функциональной модели государственного управления. 

 
     3.2 Перспективы развития

     К настоящему времени накоплен значительный опыт реализации мероприятий административной реформы в Российской Федерации.

       За  последние несколько лет была существенно изменена законодательная  база для достижения главных целей реформы —  снижение административных барьеров и повышение качества предоставления государственных услуг.

       В Государственную Думу внесен к рассмотрению во втором чтении законопроект, предусматривающий  с 1 января 2012 г. дальнейшее сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, введение бессрочного действия лицензий, перевод государственных услуг по лицензированию в электронную форму. При этом утверждена Концепция формирования единой национальной системы аккредитации в России. В следующем году будут законодательно определены принципы аккредитации, структура и статус ее участников, установлена ответственность должностных лиц, контролирующих аккредитованные органы.

       В последнее время много сделано  для перехода от государственного контроля к механизмам саморегулирования. Сегодня создано 634 саморегулируемых организации в 9 сферах экономики. В будущем планируется разработать проект закона для уточнения норм о саморегулируемых организациях, а также внести изменения в КоАП.

       Наблюдается повышенный интерес к уведомительному порядку начала предпринимательской деятельности. К 1 ноября 2010 г. подано более 50 тыс. уведомлений по 20 видам деятельности, безусловным лидером является розничная торговля. Но пока данный порядок начала бизнеса не охватывает многие важные и перспективные сферы, поэтому вскоре будут подготовлены изменения в законодательство для установления уведомительного порядка по большинству видов предпринимательской деятельности.

       В текущем году принято много законодательных  решений, направленных на снижение административных барьеров в конкретных сферах экономики. Эта работа продолжится согласно уже утвержденным планам по пяти направлениям: строительство и земельно-имущественные отношения, сельское хозяйство, внешнеторговая деятельность, образование, здравоохранение и санитарно-эпидемиологическое благополучие. По остальным сферам планы предполагается принять в конце 2010 - начале 2011 г. и реализовать до конца 2013 г.

       За  несколько месяцев работы нового механизма оценки регулирующего  воздействия (ОРВ) Минэкономразвития России рассмотрело порядка 50 проектов актов, примерно в половине из них выявлены положения, вводящие избыточные административные ограничения для предпринимателей и приводящие к необоснованным расходам бизнеса и бюджетной системы. В дальнейшем предлагается проводить процедуру оценки на стадии разработки решений, еще до их оформления в текст конкретного проекта акта, и развивать механизмы ОРВ на региональном и муниципальном уровнях.

       Существенных  результатов удалось добиться в  решении проблемы повышения качества и доступности госуслуг. Принят федеральный закон, определивший основные принципы их оказания. Утверждено более 450 федеральных и более 5000 региональных административных регламентов.

       Создан и постоянно наполняется Единый портал государственных услуг, на котором уже зарегистрировалось более 130 тыс. граждан, а среднее количество посещений в месяц превышает 600 тыс. Сейчас пользователи портала могут подать заявление на оформление паспорта, в том числе заграничного, на получение различных лицензий (образовательную, медицинскую, фармацевтическую деятельность), узнать информацию о штрафах – всего 46 услуг. В ближайшее время добавятся 39 федеральных госуслуг с возможностью предоставления документов в электронном виде, а до конца 2010 года — еще 29.

       Кроме того, с целью стимулирования чиновников качественно, эффективно и в срок выполнять свои обязанности, вводится административная ответственность должностных лиц за несоблюдение административных регламентов в виде штрафов от 1 до 30 тыс. руб. Благодаря этому закону жалобы граждан и предпринимателей на некачественное предоставление госуслуг будут оперативно рассматриваться под контролем органов прокуратуры.

       Главной целью концепции совершенствования  государственного регулирования на 2011-2013 гг. является создание «компактного», «сервисно ориентированного государства». То есть государство ограничивает сферу своего влияния поддержкой безопасности страны, обеспечением прав и свобод граждан и созданием необходимой инвестиционной инфраструктуры. А также гарантирует высокое качество предоставления госуслуг для решения проблем граждан и ведения бизнеса предпринимателю.

     Таким образом, только в случае своевременного решения обозначенных задач открывается возможность согласованной и скоординированной трансформации системы государственного управления и местного самоуправления в соответствии со стратегическими целями административной реформы.  
 
 
 
 
 
 
 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     Современные управленческие знания, а также положительный  опыт преобразований в мировой практике предоставляют возможность для пересмотра вышеуказанного подхода.

     На  современном этапе реформу следовало бы рассматривать не как преобразование любого объема и содержания, а как качественное изменение в структуре и функционировании системы, осуществляемое в рамках полноценного управленческого процесса.

     В связи с этим, при подготовке и  реализации современных реформ должны соблюдаться следующие требования: