Концептуальные основы и практика административного реформирования в Российской Федерации

     Причинами формализации попыток проведения административных реформ в России также служили: внутренняя противоречивость мер реформирования, преувеличение роли административных институтов в решении комплексных проблем общественно-политической системы, недооценка значения необходимости создания значительного запаса сил и средств, поля возможностей маневрирования, невнимание к координации преобразований государственного механизма с изменением основных несущих конструкций общественного строя, наконец, в нарушении важной закономерности поступательного развития - слабой преемственности вводимых новаций в практику администрирования по отношению к складывающимся тенденциям, традиционным формам и методам в сфере государственного строительства. Одна из особенностей административных реформ - их увлечение вопросами структурной организации центрального аппарата, укрупнением и оптимизацией исполнительных государственных органов. При этом ни одна административная реформа не имела в качестве первостепенной задачи решение насущных проблем территориального управления - конечного звена, самого нижнего уровня административной системы.

     Административные  реформы носили характер крупного социального эксперимента, вызывали постреформенный синдром корректировок курса, имели место эффект шоковых мер в результате пренебрежения подготовительными этапами реформирования и невнимания к предпосылкам, исключительная продолжительность преобразований.⁴ В конечном счете оценка результата реформ трансформировалась в вопрос политики, а не практики или теории государственного управления. Все реформы, таким образом, приобретали характер незавершенного процесса. Одной из главных причин такого положения являлась недооценка роли бюрократии, объективно усиливающейся в периоды трансформационного перехода.

     В российской практике административного  реформирования необходимость рационализации, даже осознанная, упиралась в низкий уровень политической культуры и отсутствие демократических традиций, становилась составляющей конъюнктуры. Власть оказывалась раз за разом перед соблазном: ничего кардинально не менять. Поэтому актуальна задача изменения сильной генетической зависимости рационализации административного управления в Российском государстве от усмотрения власти.

     Развитие  государственного управления неизбежно  приводит к созданию механизмов политической индикации и выдвижения инициативы своевременного, а главное – адекватного историческим задачам государства очередного преобразования посредством институциональных самовоспроизводящихся механизмов рационализации, таких как выборы, ротация, контроль и т.п. Необходимость планомерной заботы об эффективности административных институтов предполагает более широкое использование научной основы административных реформ, ресурсов партиципации и воспитания населения в духе сопричастности процессу государственного управления, практическое воплощение идеи демократизации управления, общественного контроля, появление устойчивой традиции преемственного обновления власти.

     Помимо  аспекта собственно реформирования, имеет более существенное значение обращение к содержательным характеристикам  государственного административного  управления. Опыт административных преобразований Российского государства обнаруживает неснижающуюся актуальность ряда черт административной системы, не поддающихся усилиям реформаторов или сознательно обходимых ими.⁵ Особое значение в рамках строительства и реформирования административной сферы имели несколько очевидных, узловых проблем. Представляется, что доминантой проблемного поля административного государственного управления в России выступает авторитарный политический режим государственной власти. В условиях России институциональный способ управления долгое время формировался как автократичный, черты которого в части используемых недемократических по своей сути средств руководства сохранялись в течение длительного периода истории вплоть до сегодняшних дней. Авторитарный режим находится в связях взаимной обусловленности с асимметричными отношениями исполнительной власти и общества, неразвитостью демократических традиций, дисбалансом централизации-децентрализации, в том числе с излишне дробным и произвольным административно-территориальным устройством, чрезмерной бюрократизацией аппарата государственного управления и распространением крайних форм бюрократизма. Все указанные аспекты жестко взаимосвязаны и определяют основные качества общей модели административной системы государства. Такая модель невосприимчива к реформированию, т.е. потенциал поступательного эволюционного развития данной модели крайне низок. "Из опыта 300-летней модернизации российского общества властью так и не был извлечен и усвоен один из главных ее уроков – нельзя личные представления авторов реформ ставить выше конкретно-исторического анализа политической ситуации в стране. Это неизбежно обернется новым витком повторения ошибок прошлого".⁶

     Поэтому в негативном плане следует оценивать  такую составляющую авторитарной традиции, как неоправданное и не основанное на законе усмотрение. Именно оно в итоге стало причиной незавершенности всех имевших место в истории России административных реформ, а также тех кризисных явлений, которые своим результатом имели деструктивное состояние государственной власти в конце XX в. Любая административная система не лишена иерархичности, а значит, всегда имеются предпосылки авторитарных тенденций. В этом природа государственного управления. Государственному управлению имманентен субъективизм правящего класса или какой-либо доминирующей социальной группы в оценке функционального состояния и эффективности государственного аппарата. Власть не пытается вести диалог, создает фиктивные формы взаимодействия социальных институтов. Тем самым публичное управление вынуждено развиваться в замкнутом пространстве, порождая абсолютную монархию или ее аналоги в виде всевластия бюрократии. Сущностная сторона авторитаризма не в самой вертикально-ориентированной, обезличенной системе иерархической власти, максимально настроенной на восприятие информационных сигналов центра и пользующейся методами административного принуждения. Авторитаризм – это отрицание общественных институтов в качестве движущей силы, основы обновления и развития, а также источника объективной оценки деятельности административного аппарата.

     Таким образом, системная традиция администрирования  заключается в приоритетном использовании  недемократических институтов – авторитарной модели власти. Эта модель предполагает наличие единого центра по заведованию всем национальным хозяйством, опеку центральной властью всех маломальских вопросов жизнедеятельности, произвольное поглощение компетенции нижестоящих инстанций, дискриминацию проявлений самоорганизации местной жизни, подчинение местного управления интересам центральной власти и неправовые дискреционные действия. Важнейшая черта подобной административной системы – конструирование ее верховной властью, доминирование центральных органов исполнительной власти.

1.2 Особенности административной реформы

     Под административной реформой понимаются на первый взгляд сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления. Можно выделить как минимум несколько типичных представлений о содержании административной реформы:

• модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;
• реформа административно-территориального устройства государства;
• разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;
• реформа государственной службы;
• реформа функций и структуры исполнительной власти.⁷

     Первые  две реформы не входят в содержание административной реформы. Они не направлены на радикальный пересмотр функций  исполнительной,  законодательной  и судебной власти, и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти – избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному принципу). Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов Российской Федерации, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации как таковых, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта Российской Федерации. 

     Оставшиеся  три реформы и составляют административную реформу в широком смысле слова. Основным содержанием  разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т.е закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.

     Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы, что делает государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих эффективными исполнителями функций государства – в этом ее основное значение для административной реформы. Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной. ⁸

     Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов. Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

     Таким образом, административная реформа  в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций  исполнительной власти, закрепления  необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИНОЙ  РЕФОРМЫ

     2.1 Влияние административной реформы на законодательство

     Одними  из первых нормативных правовых актах, в которых были очерчены контуры административной  реформы,  были Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 –2004 годах», а также постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы».

     Таким образом, эта реформа проводится в Российской Федерации уже довольно давно. В ходе реализации реформы накопились определенные проблемы, которые требуют научного осмысления и анализа.

     I. Первая из них – это проблема разграничения функций федеральных органов исполнительной власти.

     До  начала административной реформы в течение ряда лет в РФ действовала система федеральных органов исполнительной власти, установленная  Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» и структура таких органов, утвержденная Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти". ⁹

     Согласно  этим указам в систему федеральных  органов исполнительной власти Российской Федерации входили министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также Управление делами Президента РФ. Таким образом, было предусмотрено шесть различных организационных форм федеральных органов исполнительной власти.

     Министерство  РФ было федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную  политику и осуществляющим управление в установленной сфере деятельности, а также координирующим в случаях, установленных федеральными законами, указами президента и постановлениями правительства, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавлял входящий в состав правительства министр РФ (федеральный министр).

     Государственный комитет, федеральная комиссия осуществляли на коллегиальной основе межотраслевую  координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере  деятельности. Государственный комитет, федеральную комиссию возглавлял соответственно председатель государственного комитета, председатель федеральной комиссии.