Концептуальные основы и практика административного реформирования в Российской Федерации

     Федеральная служба, российское агентство, федеральный  надзор осуществляли специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу возглавлял руководитель (директор) федеральной службы, российское агентство – генеральный директор российского агентства, федеральный надзор – начальник федерального надзора.

     Многообразие  форм федеральных органов исполнительной власти не было достаточно обоснованным. Министерства, как правило, осуществляли межотраслевую координацию, а также выполняли контрольные и разрешительные функции.¹⁰ Государственные комитеты проводили государственную политику и осуществляли управление в конкретной сфере. Функции федеральных органов исполнительной власти пересекались и дублировались. Многие такие функции были попросту избыточными.

     Фактически  различия между видами федеральных  органов исполнительной власти сводились к формальному моменту: министры входили в состав правительства, руководители остальных федеральных органов исполнительной власти – нет.

     По  сути дела всеми экспертами признавалась малая эффективность и низкое качество системы централизованного управления. Это стало важнейшим фактором, обусловившим необходимость проведения преобразований. На начальном этапе административной реформы анализировались и классифицировались функции, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти. Всего было проанализировано 5634 функции, из них признаны избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. На базе проведенной работы были внесены изменения в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.

     В целях выполнения задач, поставленных в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., Министерством финансов был принят приказ от 19 июня 2006 г. N 202 Об организации работ по реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах в Минфине России и подведомственных федеральных службах. Соответствующий приказ был издан и ФНС России (первоначально приказ от 19 сентября 2006 г. N САЭ-3-01/610 и позднее приказ от 5 мая 2008г. N ММ-3-1/179 О реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах). 

     В основу преобразований были положены характерные для административных реформ, проводившихся во многих зарубежных странах, идеи разделения функций стратегического  и оперативного государственного управления. Было выделено четыре группы функций – по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и  по оказанию государственных услуг. ¹¹

     При этом под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов, обязательных для исполнения правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

     Установленная в ходе административной реформы  структура федеральных органов  исполнительной власти оказалась весьма нестабильной, в нее вносились многочисленные изменения и дополнения. В частности, действующая структура утверждена Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Этим указом были воссозданы государственные комитеты.

     Возвращение к государственным комитетам  стало в определенном мере отходом  от идей административной реформы, положенных в основу  Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. Государственный  комитет выполняет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусматривается положением об указанном федеральном органе исполнительной власти. Таким образом, функции, которые первоначально предполагалось разграничить между различными федеральными органами исполнительной власти, опять могут оказаться слитыми воедино.

     По  состоянию на февраль 2008 г. в РФ было 16 федеральных министерств, 34 федеральные службы, 35 федеральных агентств, а также 2 государственных комитета.¹²

     Таким образом, всего в РФ действовали  87 федеральных органов исполнительной власти. Вряд ли абсолютные цифры могут свидетельствовать об эффективности или неэффективности проведенных преобразований. Число органов должно определяться кругом выполняемых задач. И все же. По Указу Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (с последующими изменениями и дополнениями) было 59 федеральных органов исполнительной власти. Поэтому рост их числа очевиден.

     Анализ  этих нормативных правовых актов  показывает, что последовательно  провести идею разграничения функций  по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию,  надзору и контролю,  оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом не удалось.  В положениях о федеральных органах исполнительной власти предусмотрены многочисленные отступления от принципов такого разграничения.

 
     2.2 Методы и формы реализации административной реформы

     В настоящее время можно констатировать, что на текущем этапе административной реформы проводятся мероприятия  по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка  их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

     На  сегодняшний день, административная реформа в Р.Ф. уже прошла несколько этапов, в течение которых осуществлялся поиск эффективных моделей управления, соответствующих конкретным условиям региона, внедрялись новые модели организации и функционирования государственного аппарата. Основным критерием политико-управленческой эффективности административной реформы будет служить достижение целей, поставленных в плане мероприятий реализации административной реформы, предусматривающих создание нормативной правовой базы и разработку дальнейших этапов реформы.

     Реформирование государственного деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности.

     Первое  направление связано с проведением  преобразований, которые имеют целью  создать модель государства, предполагающую обязательную качественную и полную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций.

     Принятию  конкретных решений предшествует анализ всех возможных вариантов (характеризующихся  различной степенью вмешательства  государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из так называемой презумпции нецелесообразности государственного регулирования.

     Второе  направление предполагает принятие мер по повышению эффективности  реализации возложенных на государство  функций и минимизацию управленческих издержек.

     Последующая работа по реализации первого этапа  административной реформы включала, во-первых, ревизию существующих функций  государственного регулирования, выявление  избыточных и недостающих функций  и, во-вторых, внедрение новой модели государственного управления.

     В рамках ревизии существующих функций  проводились следующие операции:

• уточнялся состав функций, реализуемых органами исполнительной власти;
• уточнялись формулировки функций, осуществлялась их классификация по содержательному признаку;
• уточнялась форма реализации функции, проводился анализ на предмет соответствия целям и задачам государственного регулирования, применялись критерии избыточности функций;
• упразднялись избыточные функции, устранялось дублирование, некоторые неизбыточные функции государственного управления, которые могут выполняться субъектами рынка на конкурентной основе, передавались на аутсорсинг, проводилось необходимое агрегирование или детализация, при необходимости корректировались формулировки.¹³

     После упразднения избыточных функций проводился анализ на предмет наполнения общего перечня функций отсутствовавшими на тот момент государственными функциями, реализация которых признавалась необходимой – в тех сферах общественной жизни, где существует конституционная ответственность исполнительной власти, а логика современного развития страны не предполагает возможности возникновения механизмов саморегулирования и реализации функции на конкурентных началах субъектами рынка.

     В рамках внедрения новой модели государственного управления осуществлялось:

• проектирование новой структуры органов государственного управления, предполагающее разбиение функций, которые были сформулированы на первом этапе, по уполномоченным их осуществлять ведомствам с сохранением принципов разделения властей, сдержек и противовесов, разделения властной и хозяйственной деятельности, сокращении межведомственной координации и согласований до минимально необходимого уровня;
• разработка и принятие комплекса соответствующих законодательных актов, внедряющих новую функциональную модель государственного управления, реализованную в новой структуре ведомств;
• формирование обновленной структуры органов власти в соответствии с концепцией административной реформы и принятыми законодательными актами;
• проектирование и внедрение в обновленных государственных структурах реальных управленческих процессов и поддерживающих их информационных технологий, в частности, системы раскрытия информации, дающей реальный контроль общества за деятельностью органов исполнительной власти (связь с ФЦП «Электронная Россия»).¹⁴

     Общая организация работ по проведению административной реформы осуществляется Правительственной комиссией по проведению административной реформы (далее – Комиссия). На первом инвентаризационном этапе Комиссия сформировала в своем составе семь рабочих групп по различным направлениям. Решения правительственной комиссии и рабочих групп носили рекомендательный характер. На основе этих решений Правительство РФ представляло Президенту РФ свои предложения по структуре государственных органов исполнительной власти и их функциям.

     При рабочих группах были образованы экспертные группы (состоявшие из представителей министерств и ведомств, а также  общественных и научных организаций, представителей экспертного сообщества), которые занимались проработкой отдельных направлений в рамках реализации общей задачи реформирования системы государственного управления.

     Экспертные  группы выполняли основной объем  работ по классификации функций  органов исполнительной власти, уточнению  форм их реализации, выявлению соответствия целям и задачам государственного управления (с использованием критериев избыточности), вырабатывали консолидированную позицию и представляли свои рекомендации в рабочую группу. Рабочая группа принимала с учетом указанных рекомендаций решения по представленным к рассмотрению функциям и направляла эти решения в Комиссию, которая также рассматривала их как рекомендации для своего утверждения. Комиссия, в свою очередь, представляла итоги своей работы в Правительство РФ.¹⁵

     Следует отметить, что предпринятые меры по осуществлению административной реформы не оправдали возложенных ожиданий. Это вызвано не полной проработкой механизма изменений и алгоритма проведения реформы управления. В связи с этим было решено спроектировать новую концепцию административной реформы на срок с 2010 по 2013 года.

     Таким образом, первоначальный методологический подход к процессу выявления избыточных функций заключался в следующем: предполагалось создать перечень задач государственного управления, после чего сверять с ним все выявленные в процессе инвентаризации функции, реализуемые в настоящее время. Те из них, которые соответствуют задачам из утвержденного перечня, должны были быть признаны необходимыми, остальные – избыточными (своеобразное «просеивание» функций через задачи). По распоряжению Комиссии каждая рабочая группа сформировала свой перечень из 10 приоритетных задач, стоящих перед государством в соответствующей сфере, обязав экспертные группы на них ориентироваться. Однако первые же попытки использовать составленные перечни в работе обнаружили концептуальные недостатки подобного подхода и указали на практическую невозможность выявлять таким образом избыточные функции (не говоря уже о дублирующих, внутренних и т.п.). Основная проблема заключалась в отсутствии четко обозначенного подхода к определению первоочередных задач, их масштаба, степени детальности.