История земельных отношений и землеустройства

Земельно-аграрная реформа в постсоциалистической России. Этапы экономических преобразований в сельском хозяйстве Российской Федерации

1. Экономическая  наука о путях реконструкции  аграрного сектора экономики

Перед наукой и практикой встала проблема, с чего начать, какую последовательность реформирования аграрного сектора выбрать России?

В литературе и СМИ  уже в конце 80-х годов развернулась дискуссия, в ходе которой обозначились три пути преобразования сельского  хозяйства.

В качестве одного из путей  реформирования предлагался путь в  два этапа: 1) комерциализация; 2) приватизация. Особенно важным представляется первый этап: сельхозпредприятия вовлекались  в правила рыночной игры и вынуждены  были приспосабливаться к диктуемым рынком условиям. Из этой борьбы победителями вышли бы только эффективные хозяйства, способные к развитию в условиях рынка. Те предприятия, которые не сумели удержаться на рынке, должны были постепенно реконструироваться, включиться в процесс приватизации.

Второй - путь предполагал  вначале провести разгосударствление и приватизацию сельскохозяйственных предприятий, а затем предоставить новым хозяйственным единицам свободу  торговли сельскохозяйственными продуктами и ресурсами.

Если преобразования аграрного сектора экономики пошли бы по третьему пути, то процессы разгосударствления и приватизации должны были идти одновременно с вовлечением сельхозпроизводителей в рыночные отношения.

При всем разнообразии точек  зрения все участники дискуссии  сходились в одном мнении: любой из выбранных путей должен быть долгим. (Подробнее о путях реконструкции сельского хозяйства см.: Жибинова К.В. О рентных отношениях в сельском хозяйстве России / Краснояр. гос. аграр. ун-т. - Красноярск, 1997).

В ходе дискуссии, однако, на наш взгляд, не был выделен более важный вопрос: начинать ли реформу российской экономики с аграрного сектора или сначала сформировать рыночные структуры в несельскохозяйственных секторах экономики?

На первый взгляд может  показаться, что реформа должна начинаться с аграрного сектора, так как здесь ее можно провести быстрее, она даст значительный эффект, к тому же аграрный кризис осложняет решение других проблем экономики. Существующие колхозы и совхозы обостряют аграрный кризис и потому их надо быстрее реформировать.

Однако опыт Запада и  дореволюционной России показал, что  формирование капиталистических производственных отношений начиналось в отраслях промышленности. Накопление и перелив  капитала происходили вначале в  промышленном производстве, а затем  избыток капитала шел в сельское хозяйство.

В нашей стране переход  от командной к рыночной экономике  следовало начинать в тех отраслях народного хозяйства, в которых  государственная монополия была слабее. Для вступления в рынок  сельскому хозяйству нужна финансовая база, соответствующая рыночная производственная инфраструктура. В противном случае мы обрекаем себя опять (как при коллективизации) на преобразования аграрного сектора "сверху". На то, что в обществе была выбрана ошибочная концепция ускоренной приватизации и коммерциализации сельского хозяйства, указывают результаты двенадцатилетней реформы, о чем пойдет речь в следующей лекции.

В начале 90-х годов  возник спор о том, как и во что  преобразовывать колхозы и совхозы? По этим вопросам высказывались разные мнения. Первое. Нужно преобразовать совхоз в колхоз, колхоз - в кооператив кооперативов или совокупность арендных крестьянских хозяйств. Дело в том, что в этот период в хозяйствах был популярен арендный подряд. Второе. Большинство крупных совхозов (производственных комплексов, межхозяйственных предприятий), часть колхозов должны преобразоваться в акционерные общества закрытого типа. Третье. Должна произойти эволюция колхозов и совхозов в агропромышленные диверсифицированные предприятия. Эти предприятия, кроме производства основной сельскохозяйственной продукции, могут организовать ее переработку, производить стройматериалы, выпускать мебель, организовать торговлю, включить сферу обслуживания. Четвертое. Предлагалось на базе экономически слабых колхозов и совхозов создать крестьянские (фермерские) хозяйства. Именно в начале экономических преобразований в агросфере многие экономисты возлагали большие надежды на фермерские хозяйства, считая, что в них крестьянин становится хозяином не формально, а реально.

И все-таки более важным, чем реформирование колхозов и совхозов, оказался в конце 80-х годов вопрос о монополии государства на землю как объект собственности и объект хозяйства. Некоторые экономисты предлагали заменить государственную монополию на землю частной собственностью. Однако введение института частной земельной собственности в тот период психологически еще не воспринималось большинством сельского населения. Постепенно сторонников передачи земли в частную собственность крестьян становилось все больше, и предмет спора переместился в сторону практического осуществления дележа сельхозугодий. В этой связи возникло ряд вопросов: 1) Делить ли всю землю сельскохозяйственного предприятия или только часть ее? 2) Между кем делить земельные угодья: только между членами трудового коллектива или ими и пенсионерами, или теми и другими и работниками социальной сферы села? 3) Каково должно быть юридическое право получателя земельного пая: собственность, владение, пользование? Как экономически каждое из прав должно реализоваться? 4) Как при отмене государственной монополии и разделе земли перейти к платному землепользованию?

Уже к началу 90-х годов  задача платного природопользования встала перед учеными и практиками, но правильное ее решение, как известно, невозможно без обращения к теории земельной ренты, без того, чтобы известные виды ренты проявили себя в таких экономических формах, как цена земли, земельный налог, арендная плата. К сожалению, проблеме рентных отношений наука не уделяла должного внимания.

Актуализация проблем земельных и аграрных отношений подталкивала экономистов и юристов к законотворчеству, и в начале 90-х годов началась разработка законов, указов президента, постановлений правительства по осуществлению реформы АПК.

2. Земельно-аграрная  реформа в постсоциалистической России. Этапы экономических преобразований в сельском хозяйстве Российской Федерации

Первыми законодательными актами, определяющими курс российской экономики по пути преобразований отношений  собственности и хозяйствования в агросфере, были законы, принятые Верховным Советом РСФСР в конце 1990 года.

На правовое обеспечение  земельно-аграрной реформы направлены Законы "О земельной реформе" и "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Реализация первого закона, по существу, означала революцию в отношениях собственности на землю. В нем определялось, что "земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции предоставляются государством в пользование, владение или собственность". Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется.

Закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" был призван  усилить и сделать более определенными  положения о принципиально новом  типе хозяйствования на земле. Он определил  экономические, социальные и правовые основы организации деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств и их ассоциаций на территории страны. Закон гарантировал гражданам России право на создание крестьянских (фермерских) хозяйств и их хозяйственную самостоятельность, защиту государством интересов и прав свободного кооперирования.

Вместе с названными двумя законами Верховный Совет принял Законы "О собственности в РСФСР" и "О предприятиях и предпринимательской деятельности". В первом Законе признавалась возможность нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций) (ст. 2, п. 3). Во втором Законе определялись организационно-правовые формы предприятий: государственное, муниципальное, индивидуальное (семейное) частное предприятие; полное товарищество (неограниченная солидарная ответственность - на праве общей долевой собственности); смешанное товарищество (состоит из действительных членов и членов вкладчиков); товарищество с ограниченной ответственностью (акционерное общество закрытого типа); акционерное общество открытого типа; объединение предприятий (союзы, ассоциации, концерны); предприятия, созданные на основе аренды и выкупа имущества трудовым коллективом (ст. 6-13).

Эти четыре закона положили начало трансформации экономических  отношений. Они свидетельствовали о том, что экономическая политика государства была сориентирована на одновременное проведение разгосударствления, приватизации и коммерциализации всех отраслей народного хозяйства.

Но вернемся к рассмотрению законотворческой деятельности в области аграрного сектора экономики.

С конца 1990 года по настоящее  время принят ряд законоуложений, направленных на качественные изменения  земельно-аграрных отношений. Нет необходимости  перечислять все правовые документы, достаточно назвать наиболее значимые, классифицируя их по группам. Содержательная и временная группировка позволяет выделить этапы экономических преобразований в АПК страны.

На первом этапе, с  ноября 1990 по декабрь 1991 года, в Законах "О земельной реформе", "О  крестьянском (фермерском) хозяйстве", в Земельном кодексе произошло законодательное оформление ликвидации государственной монополии на землю как объект собственности и объект хозяйствования и введение платности землепользования.

Второй этап охватывает период с марта 1992 по октябрь 1994 года. В это время были приняты законы и указы президента (наиболее важный из них Гражданский кодекс), фиксирующие передачу земельных участков в собственность граждан, продажу земли для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства.

Третий этап датируется нами февралем 1995-сентябрем 2002 года, правительством в это время было принято Постановление "О порядке осуществления прав собственников земельных долей  и имущественных паев" и Государственной  думой - Закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". В этот период идет расширение прав собственников земли, разрешаются разные варианты манипулирования земельными долями, в том числе ипотека, пожизненная рента, купля-продажа земли и др. (Более подробно о правовых документах, принятых с ноября 1990 года до настоящего времени в России и крае, см.: Жибинова К.В. О рентных отношениях в сельском хозяйстве России / Краснояр. гос. аграр. ун-т. - Красноярск, 1997 и Григорьева М.В. Регулирование земельных отношений в Красноярском крае: Сборник нормативных актов / Краснояр. гос. аграр. ун-т. - Красноярск, 1998).

Итак, можно констатировать, что к началу 2003 года вся законодательная  база по формированию земельных отношений  нового типа была создана.

Резюме

1. Реформирование аграрного сектора, как и экономики в целом, причем на качественно иной основе, стало насущной задачей. Экономическая наука в конце 80-х годов активно включилась в разработку основных вопросов, связанных с реформой земельных и аграрных отношений. Было предложено три пути преобразования сельского хозяйства. Первый путь предполагал реформирование в два этапа: первый этап - это коммерциализация, второй этап - приватизация сельскохозяйственных предприятий. Второй путь, напротив, указывал на необходимость проведения вначале разгосударствления и приватизации хозяйств, а затем включение их в рыночный оборот.

Если бы преобразования аграрного сектора пошли по третьему пути, то процессы разгосударствления, приватизации и коммерциализации должны были начаться одновременно.

2. В экономической литературе также обсуждался вопрос о конкретных формах разгосударствления и приватизации: преобразовании колхозов и совхозов и последовательности этих процессов, предлагались разные варианты преобразований.
3. В связи с возникновением института частной собственности на землю возникла необходимость в решении проблемы дележа сельскохозяйственных угодий. Следовало решить: делить ли всю землю хозяйства, между кем делить, каково должно быть юридическое право получателя земельной доли: собственность, владение, пользование? Передача земельных участков в частную собственность потребовала выработки научной концепции платы за природные ресурсы, разработки теории земельной ренты, конкретных форм выражения ренты в цене земли, земельном налоге, арендной плате.
4. В начале 90-х годов развернулась разработка законов, указов президента, постановлений правительства по осуществлению реформы АПК. Принятые в ноябре-декабре 1990 года Верховным Советом РСФСР основополагающие четыре закона положили начало трансформации экономических отношений. Они свидетельствовали о том, что экономическая политика государства была сориентирована на одновременное проведение разгосударствления, приватизации и коммерциализации всех отраслей народного хозяйства.
5. Эволюцию в законотворческой деятельности в области реформирования аграрного сектора можно разделить на три этапа. На первом этапе произошло законодательное оформление ликвидации государственной монополии на землю как объект собственности и объект хозяйства, введение платы за природные ресурсы. На втором этапе принимаются законодательные акты, уточняющие и закрепляющие право частной собственности на землю физических и юридических лиц, разрешающие куплю-продажу определенных земельных участков. На третьем этапе развитие правовых отношений достигает возможной в переходной экономике вершины: свободная купля-продажа земель несельскохозяйственного назначения, ограниченный оборот сельскохозяйственных земель. Можно утверждать, что законодательная база по формированию земельно-аграрных отношений нового типа к началу 2003 года была создана.

Некоторые результаты аграрной реформы в АПК

1. Новые формы собственности и хозяйствования в АПК России

Предыдущий анализ показал, что в качестве основного результата двенадцатилетних реформ в сельском хозяйстве является не только формальное, но и реальное разгосударствление аграрного сектора - разрушение социалистических земельно-аграрных отношений. На месте старых отношений предполагалось построить новую систему производственных отношений, на что и была, как мы увидели, направлена законотворческая деятельность. И в этом смысле революционный процесс должен уступить место эволюционному. В третьей лекции было показано, что в недрах старого (социалистического) способа производства подготавливались предпосылки нового (капиталистического) способа производства. И наиболее общим показателем этого процесса в аграрном секторе явился развернувшийся аграрный кризис. Но новый способ производства возникает только в результате насильственного уничтожения основного отношения старого способа производства. Без известных нам из предыдущей лекции четырех законов не состоялся бы слом основы старой экономической системы.