История полиции России

Новый император Александр III отклонил подписанный его отцом проект конституции и принял курс на усиление самодер­жавия и силовые методы укрепления власти.

Одним из первых мероприятий в русле этого курса было издание 14 августа 1881 г. Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Оно определяло правовой режим усиленной и чрезвычайной охраны, объявляемый в случае необходимости в отдельных местностях или на территории всей империи. При этом серьезно расширялись права полиции. Так, правовой режим чрезвычайного положения предусматривал предоставление гене­рал-губернаторам на местах фактически прав главнокомандую­щих армиями для прифронтовой полосы в военное время. По их указанию любое уголовное дело могло быть направлено в воен­ный суд. Они получали право ареста или высылки любого лица в административном порядке, закрытия учебных заведений, временного прекращения деятельности выборных учреждений (городских дум и земских собраний) и т.д. Практически вплоть до 1917 г. почти не было ни одного года, когда в той или иной местности не объявлялось бы состояние усиленной или чрезвы­чайной охраны. Имелось в Положении и еще одно новшество. Учреждено Особое совещание при министре внутренних дел, наделенное правом ссылки под административный надзор полиции или высылки из определенных местностей на срок до 5 лет в административном порядке (т.е. без суда и следствия).

Предметом особой заботы правительства стало укрепление политического сыска.

Слабым местом жандармских органов была оперативно-ро­зыскная работа. Объяснялось это тем, что корпус жандармов как воинское соединение комплектовался офицерами, переводивши­мися из других армейских частей. Но в армии по законам офицерской чести общение офицера с агентом-доносчиком счи­талось делом предосудительным. Армейский офицер, заподоз­ренный в доносительстве или в общении с доносчиком, изгонял­ся из полка. Кстати, должностные инструкции по работе с агентурой запрещали вербовать в качестве секретных агентов потомственных дворян и офицеров. Когда офицерам, переведен­ным на службу в корпус жандармов, приходилось иметь дело с агентурой, они шли на это крайне неохотно. К тому же, жандар­мам запрещалось переодеваться в гражданское платье, что тоже затрудняло оперативно-розыскную работу. Бывший начальник Киевского жандармского управления, а затем личной охраны императора генерал Спиридович в своих мемуарах писал о том, как жандармские унтер-офицеры, отправляясь на задание по наружному наблюдению (т.е. на слежку), одевали поверх воен­ной формы гражданское пальто, из-под которого были видны сапоги со шпорами и сабля. Учитывая неприспособленность жандармов к розыскной работе, по инициативе снизу стали создаваться новые независимые от жандармерии розыскные органы. Впервые, еще в 1866 г. сразу после покушения Карако­зова на Александра II, такой специализированный розыскной орган — Отделение по охране государственного порядка и обще­ственного спокойствия — был образован при петербургском градоначальнике, а затем аналогичный орган возник и при московском обер-полицмейстере. Отделения, именовавшиеся в обычном обиходе «охранными» (или «охранкой»), имели своей задачей борьбу при помощи секретной агентуры с подпольными революционными организациями. Деятельность этих отделений распространялась далеко за пределы столичных губерний. Со­зданный при Московском охранном отделении «летучий отряд филеров» преследовал революционеров на большей части терри­тории империи. Характерно, что отряды филеров как при петер­бургском, так и при московском охранных отделениях состояли не из жандармов, а из вольнонаемных сотрудников. В 1883 г. по докладу министра внутренних дел Д.А. Толсто­го было утверждено Положение об устройстве секретной полиции в империи, в котором предусматривалась возможность создания сети охранных отделений по всей стране. Граф Дмитрий Толстой (который в 1880 г. по настоянию Лорис-Меликова был смещен с поста министра народного просвещения, а теперь стал министром внутренних дел) попытался организовать общеимперский орган секретной полиции, независимой от жан­дармских управлений, который руководил бы сетью охранных отделений. Однако поставленный во главе секретной полиции подполковник Судейкин в декабре 1883 г. был убит своим же агентом штабс-капитаном Дегаевым. После гибели Судейкина попытка создания независимой от жандармов секретной полиции провалилась, тем более что для ее осуществления требовались новые бюджетные ассигнования, которые так и не были выделены.

Начавшийся в 80-е годы промышленный переворот в России и последовавший затем промышленный подъем 1893—1900 го­дов, охвативший все отрасли промышленности, в том числе тяжелую промышленность, привел к изменению социальной структуры общества: бурному росту городского населения и в особенности слоя индустриальных рабочих. Именно эта соци­альная группа превращается в главный объект политического сыска.

Глава 3. Полиция в конце XIX – начале XX века.

Однако быстрый рост промышленности и развитие рыноч­ных отношений сочетались с сохранением многих феодальных пережитков как в сельском хозяйстве, так и в государственном строе. Важнейшие из них — сохранение помещичьих латифун­дий и полуфеодальных кабальных методов эксплуатации кресть­янства и абсолютной царской власти. Дальнейшему обострению социальных противоречий способствовал мировой экономиче­ский кризис 1900—1903 гг., больно затронувший Россию и перешедший затем в длительную депрессию, растянувшуюся до 1909 г., и поражение в русско-японской войне 1904—1905 гг.

В соответствии с новой расстановкой сил в стране изменя­лась и организация полиции. Прежде всего надо указать на создание специальной фабрично-заводской полиции согласно принятому 1 февраля 1899 г. закону «Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений».

В связи с обострением социальной напряженности в деревне и крестьянскими выступлениями в 1903 г. была проведена час­тичная реорганизация сельской полиции. Вместо выборных от крестьянства сотских, которые по традиции несли вспомогатель­ную полицейскую службу в порядке повинности под руководст­вом урядников, были учреждены штатные должности сельских стражников. Стражники были государственными служащими, низшими чинами полиций. Иными словами, расширен был аппарат полиции в его низшем звене. Деньги на оплату сельских стражников поступали в казну за счет того, что натуральная полицейская повинность для крестьян была заменена специаль­ным денежным сбором. Из сельских стражников в случае необ­ходимости могли быть сформированы отряды сельской стражи, составлявшие вооруженный резерв в распоряжении уездных исправников. Эта мера объяснялась ненадежностью сотских — выборных от крестьян, так как многие из них сами участвовали в крестьянских бунтах. В связи с участившимися открытыми массовыми антиправительственными выступлениями, главным образом крестьянскими, в том числе вооруженными, правитель­ство в помощь полиции стало более широко привлекать войска, преимущественно казачьи части. В этой связи был уточнен порядок привлечения войск для содействия гражданским вла­стям.

Увеличение численности городского населения сопровожда­лось ростом уголовной преступности, что вынуждало власти предпринять также некоторые организационные меры. В част­ности, еще в 1868 г. при петербургском градоначальстве создает­ся сыскное отделение как специализированный орган уголовно­го розыска. Но первоначально это отделение влачило жалкое существование, и лишь в 1887 г. были увеличены штаты отделе­ния и повышены оклады сотрудников, так как ранее эти оклады были значительно ниже, чем в других службах. Начиная с 80-х годов XIX в. сыскные отделения создаются и в других крупных городах (Москве, Киеве, Варшаве, Риге, Одессе и т.д.). Но единой системы уголовного розыска так и не возникло. Формы и методы работы сыскных отделений не регламентировались. И только 6 июля 1908 г. принимается закон «Об организации сыскной части». В развитие этого закона в 1910 г. утверждена Инструкция чинам сыскных отделений. Для общего руководства сыскной полицией в составе Депар­тамента полиции создается специальное подразделение — вось­мое делопроизводство. Однако серьезным недостатком в органи­зации сыскных отделений являлось то, что они строились по децентрализованной системе, т.е. каждое отделение входило в полицейское управление города или уезда и замыкалось в рам­ках подведомственной территории. При необходимости розыска преступника за пределами этой территории начальники сыск­ных отделений должны были сноситься с Департаментом пол­иции через начальников уездных полицейских управлений, полицмейстеров и губернаторов. Штаты сыскных отделений были невелики (от 8 до 20 человек). Все это сказывалось на эффективности их работы. Царизм направлял все силы и средст­ва на усиление политической полиции. Кроме того, как свиде­тельствуют отчеты начальников сыскных отделений (в частно­сти, Киевского сыскного отделения), все силы полиции, в том числе и сыскной, были сориентированы на борьбу не только с уголовной преступностью, но и с революционным движением.

Важным направлением деятельности полиции являлось про­ведение паспортного режима. В данном издании приводятся извлечения из Закона о паспортах и видах на жительство 1895 г. Выше уже говорилось о введении паспортов и обязатель­ности их регистрации в полиции еще при Петре I. В 1833 г. был введен Свод уставов о паспортах и беглых, подробно регламенти­ровавший порядок выдачи паспортов и их регистрации. Свод Уставов носил ярко выраженный феодально-сословный харак­тер. Закон о паспортах и видах на жительство 1895 г. внес в паспортный режим некоторые коррективы в связи с отменой крепостного права и предоставлением крестьянам ряда граждан­ских прав. Однако в паспортном режиме сохрани­лись пережитки феодализма. По-прежнему существовали для разных сословий и лиц различных вероисповеданий разные виды паспортов и различный порядок их выдачи. Для лиц податных сословий в паспорт вносились отметки об уплате податей и сборов. Указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий» (октябрь 1906 г.) отменил обязательное получение разрешения от общины для поступления на службу или учебу, отменил и обязательное их исключение из общины при произ­водстве в чин, получении ордена и т.д. Это существенно облегчило для крестьян получение паспортов. Их стали выдавать по месту прописки волостные правления, по месту нахождения собственно­сти (если таковая была) — местные полицейские органы[13].

Однако и после этого все же полного равенства перед зако­ном и судом для крестьян достигнуто не было.

Как и раньше, замужняя женщина не могла получить без согласия мужа самостоятельный вид на жительство и записыва­лась в паспорт мужа, а незамужняя в паспорт отца. Жесткий паспортный режим служил целям административно-политиче­ского надзора за населением.

Революция 1905—1907 года серьезно напугала правительст­во. Она поколебала самые основы самодержавного строя в Рос­сии. Сил полиции и жандармерии для ее подавления оказалось недостаточно, поэтому царизм с целью подавления революцион­ного движения широко использовал войска. Так, для расстрела мирного шествия к зимнему дворцу 9 января 1905 г., когда было убито 1200 человек и ранено свыше 5 тыс. человек, использовались гвардейские и казачьи части Петербургского гарнизона.

Крупные воинские соединения использовались для подавле­ния вооруженных восстаний на Черноморском флоте (в Севасто­поле, броненосце «Потемкин», крейсере «Очаков» и др.), крепо­стях Кронштадт и Свеаборг, вооруженного восстания в Москве.

В регионах, где революционное движение было наиболее сильным, учреждались должности генерал-губернаторов, и объ­являлось военное положение. В руках генерал-губернаторов сосредотачивалась и командование войсками соответствующих военных округов. На основании закона о военном положении 1892 г. в местностях, объявленных на военном положении, военные власти получили право передавать дела гражданских лиц на рассмотрение военно-окружных судов, которые решали их по законам военного времени. Был организован ряд каратель­ных экспедиций под командой генералов А.Н. Меллер-Закомельского, П.К. Рененкампфа, А.А. Орлова и других, которые соревновались в числе расстрелянных и повешенных без суда и следствия, громили деревни, где бунтовали крестьяне, артилле­рийским и пулеметным огнем, сжигали дома «агитаторов». На рапорте командира карательного батальона капитана Рихтера, который больше других расстрелял без суда и следствия «бун­товщиков», а «активных агитаторов» также без суда приказал повесить, царь Николай II написал резолюцию: «Молодец». Всего по официальным (весьма неполным) данным, по распоря­жениям генерал-губернаторов и командиров карательных отря­дов без суда и следствия было расстреляно и повешено 1172 человека.

Полиция и жандармские органы в местностях, объявленных на военном положении, были подчинены военным властям. 29 ноября 1905 г. царским указом местным властям было предо­ставлено право самим вводить на подведомственной территории положение чрезвычайной или усиленной охраны, существенно расширявшее полномочия полиции. 19 августа 1906 г. по ини­циативе только что назначенного премьер-министра и министра внутренних дел П.А. Столыпина были учреждены военно-поле­вые суды для гражданских лиц. Они создавались приказами командиров воинских частей в составе 5 офицеров и рассматри­вали дела, по которым «очевидность» преступления «не требова­ла проведения следствия». Дела должны были рассматриваться в срок не более 48 часов с момента совершения преступления, приговор не подлежал обжалованию и должен был приводиться в исполнение немедленно. Всего в 1906—1907 годах по пригово­рам военно-полевых судов было казнено 1102 человека, а по приговорам военно-окружных судов — 6193 человека, к каторж­ным работам по приговорам этих же судов приговорены 66638 человек[14].

Однако столкнувшись со всероссийской политической заба­стовкой в октябре 1905 г., правительство обнаружило, что про­тив забастовки войска бессильны (да и значительная часть армии и флота оказалась политически неблагонадежной). Все­российская забастовка парализовала транспорт, почту и теле­граф, многие государственные учреждения (вплоть до Государст­венного банка), что лишило правительство основных рычагов управления страной и вынудило пойти на уступки. Царский Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. провозгласил «незыблемые основы граж­данской свободы на началах действительной неприкосновенно­сти личности, свободы совести, слова, собраний, союзов».

О том, как именно царизм собирался гарантировать непри­косновенность личности, достаточно красноречиво свидетельст­вуют факты и цифры, приведенные выше. Что же касается иных свобод (слова, собрания, союзов), то их реализация регламенти­ровалась Временными административными правилами об обще­ствах и союзах (4 марта 1906 г.), Изменениями и дополнениями правил о периодической печати (18 марта 1906 г.). Практически обязанности по регулированию реализации указанных консти­туционных прав и свобод возлагались на МВД, губернаторов и местные органы полиции. Так, к примеру, о предполагаемом собрании его организаторы должны были не позднее чем за три дня испросить разрешение у местной полицейской власти, сооб­щив о месте, времени, организаторах, числе участников и теме собрания. Причем на санкционированном собрании должен был присутствовать представитель полиции, который при отклоне­нии от темы собрания, мятежных выкриках и т.д. обязан был закрыть собрание и при невыполнении приказа разойтись — применить силу.

На МВД и губернаторов возлагалась регистрация обществ и союзов. Для этого под председательством губернаторов создава­лись особые присутствия по делам обществ и союзов. Надзор за деятельностью обществ и союзов возлагался на полицию.

Хотя предварительная цензура повременных изданий отме­нялась и заменялась последующей судебной ответственностью за нарушение административных правил о печати, за министром внутренних дел все же сохранялось право приостановки тех или иных изданий.

Сразу же после подавления революции начинается поиск путей совершенствования и усиления полиции. Прежде всего расширяется сеть охранных отделений, а в целях координации деятельности низовых охранных отделений образуются район­ные охранные отделения, каждое из которых руководит работой охранных отделений в нескольких губерниях. Иными словами, возникли своеобразные «охранные округа». 14 декабря 1906 г. было принято Положение о районных охранных отделениях. Вслед за тем в 1907 г. принимается Положение об охранных отделениях (низовой охранке). Общее руководство деятельностью охранных отделений осуществлял Особый отдел Департамента полиции. Он же руководил и опера­тивной деятельностью жандармских управлений, хотя админи­стративное руководство по-прежнему сохранялось за штабом Корпуса жандармов. Для борьбы с революционными центрами за рубежом Департамент полиции активизирует свою загранич­ную агентуру. В российское посольство в Париже, где находился заведующий заграничной агентурой, стекалась вся информация о деятельности революционной эмиграции. Царская охранка активно сотрудничала с органами политического сыска Фран­ции, Англии, Германии и других государств.

Однако стало ясно, что необходима коренная реформа полицей­ской системы. Первым с проектом полицейской реформы в 1907 г. выступил премьер-министр и министр внутренних дел Столы­пин. Ее содержание он изложил в своей речи на заседании II Государственной думы. Столыпинский проект содержал ряд положений. Во-первых, это усиление взаимодействия различ­ных полицейских служб как на министерском, так и особенно на губернском уровне. Дело в том, что корпус жандармов, хотя и был передан в 1880 г. в состав МВД, а его оперативной деятельностью руководил Департамент полиции через свой Осо­бый отдел, однако в строевом, административном и финансовом отношении все жандармские органы (в том числе и губернские жандармские управления) подчинялись не Департаменту полиции, а штабу Корпуса. Кадровая политика также была сосредоточена в руках штаба Корпуса. Департамент полиции, руководя оператив­ной деятельностью жандармских управлений, не мог перемещать жандармских офицеров, награждать или наказывать их.

Еще большая разобщенность имела место на губернском уровне. Достаточно сказать, что в губернии так и не было создано какого-либо органа, объединявшего деятельность губер­нской полиции. Все полицмейстеры городов и исправники уезд­ных управлений подчинялись губернатору напрямую. Кроме того, губернские жандармские управления были независимы от губернатора. Они должны были лишь взаимодействовать с ним. Вместе с тем независимость жандармских органов от губернских властей имела и свои плюсы. Правительство стремилось через местные жандармские органы контролировать губернаторов и местную администрацию. Однако в кризисных ситуациях рево­люционных событий разобщенность действий губернаторов, ме­стной полиции и жандармских органов играла негативную роль. Еще большую разобщенность внесло создание охранных отделе­ний. Ведь они были независимы не только от губернаторов, но и от жандармских управлений. Хотя в правовых актах, регламен­тировавших деятельность охранных отделений, достаточно чет­ко была распределена компетенция охранных отделений и жан­дармских управлений, соперничество между ними нередко вело к конфликтным ситуациям, которые не мог разрешать на месте губернатор, так как ни те, ни другие органы в губернии ему не подчинялись.