История полиции России

Создание МВД означало, что все функции внутреннего уп­равления сосредоточились полностью в этом министерстве. Ти­тул генерал-прокурора был присвоен теперь министру юстиции, который ведал судебными органами и должен был наблюдать за соблюдением законов всеми государственными учреждениями, в том числе и полицией. Министерство внутренних дел руководи­ло деятельностью губернаторов, которым в свою очередь была подчинена на местах полиция. Через губернаторов министр внутренних дел руководил охраной общественного порядка и борьбой с преступностью. Таким образом, впервые был создан единый орган управления, объединивший полицию империи в общегосударственном масштабе, что явилось одной из важней­ших вех в развитии полицейской службы России. МВД осущест­вляло также административный надзор за благоустройством и санитарным состоянием всей империи, путями сообщения, про­довольственным делом, ведало почтой и т.д. Поэтому наряду с главным подразделением МВД — департаментом внутренних дел (который впоследствии был разделен на департаменты пол­иции исполнительной и хозяйственной) учреждались департа­менты мануфактур и торговли, почтовый, а также медицинский комитет.

Учитывая многообразие функций министерства, что не по­зволяло ему сосредоточить внимание на полиции, в 1811 г. из него выделяется специальное Министерство полиции, существо­вавшее наряду с Министерством внутренних дел, в ведении которого остались вопросы продовольствия, сельского хозяйст­ва, промышленности (за исключением горной) и т.д. Однако, хотя создание Министерства полиции и усилило несколько специализацию в управлении полицией на министерском уров­не, в губернском звене единого полицейского органа так и не было создано. Полицмейстеры, городничие и уездные исправни­ки по-прежнему подчинялись непосредственно губернаторам. Сами же губернаторы по вопросам полиции были подконтроль­ны Министерству полиции, а по другим вопросам — Министер­ству внутренних дел. Таким образом, с созданием Министерства полиции в местном управлении создавалось своеобразное двоев­ластие. В связи с этим в 1819 г. Министерство полиции вновь объединяется с министерством внутренних дел.

Важное значение имели меры по укреплению общей полиции, проведенные в 1837 г. Эти меры заключались прежде всего в расширении низового аппарата полиции в уездах, где учрежде­ны были должности становых приставов, подчиненных исправ­нику. В большинстве местностей империи утвердился принцип назначения исправников правительством (прежде они избирались местным дворянством).

Претерпела изменения в первой половине XIX в. и полити­ческая полиция. Всевластие органов политического сыска, ши­роко применявших пытки, волна репрессий, затронувшая в последние годы правления Екатерины II и особенно при Павле I дворянство и даже часть придворной аристократии, вызвали как уже говорилось, глубокое недовольство общества. Поэтому импе­ратор Александр I в 1801 г. издал манифест об упразднении Тайной экспедиции и запрещении пыток. Расследование и рас­смотрение политических дел передавалось Сенату, а также су­дам по уголовным делам и общей полиции. Особым указом императора Александра I прекращались следственные и судеб­ные дела по политическим обвинениям и всем заключенным даровалось «прощение».

С созданием в 1802 г. Министерства внутренних дел дела по политическим обвинениям стали концентрироваться в его кан­целярии, из которой вскоре выделился специальный орган пол­итического сыска — «особенная канцелярия» Министерства внутренних дел (с 1811 по 1819 гг. — особенная канцелярия Министерства полиции). Однако уже в 1805 г. предпринята попытка создать особый орган политического сыска с широкими полномочиями — Особый секретный комитет, который в ряде документов того времени именуется также комитетом высшей полиции. В 1807 г. он преобразован в Комитет для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общего спо­койствия. В его состав вошли министры юстиции и внутренних дел и несколько сенаторов. Комитет рассматривал дела и решал их, а сыск вела общая полиция.

В связи с обострением социальных противоречий в начале 20-х годов XIX в. возникает ряд ведомственных секретных служб. Это обострение обусловливалось несколькими причина­ми. Во-первых, следует учитывать, что война 1812 года была войной Отечественной, т.е. в ней участвовали не только армия, но и народные массы, что особенно ярко проявилось в развитии партизанского движения. В массе крестьянства распространя­лась надежда на то, что после победоносного окончания войны положение крестьян улучшится. Однако восстановление крепо­стного права в полном объеме вызвало разочарование и недо­вольство крестьянства, тем более, что, поскольку для восстанов­ления разрушенного народного хозяйства в местностях, подвер­гшихся оккупации французами, сожженных городов (Москвы, Смоленска и др.) требовались огромные средства, то увеличены были налоги и повинности, всей тяжестью легшие на плечи крестьян[6].

С целью экономии средств правительство часть войск пере­вело в военные поселения, где солдаты, проживая с семьями, помимо военной службы, занимались бы под командой офицеров сельским хозяйством. Причем палочной военной дисциплине были подчинены и солдатские семьи. Невыносимые условия жизни в военных поселениях, а также жесточайший неурожай, вызвавший массовый голод в стране и падеж скота, вызвали в военных поселениях в 1819—1820 гг. массовые восстания, для подавления которых пришлось привлекать большое количество войск.

Революционные настроения среди крестьянства и в солдат­ской массе в армии дополнялись распространением либеральных настроений в офицерском корпусе, особенно среди молодых офицеров, вернувшихся в 1815—1818 годах из заграничного похода из Европы, где феодально-крепостнические порядки бы­ли упразднены в результате французской революции и наполео­новских войн.

После подавления восстания в лейб-гвардии Семеновском полку в 1820 г. была образована тайная полиция при штабе гвардейского корпуса, а в связи с восстаниями в военных поселениях аналогичная организация возникла при Управлении военных поселений. Поскольку она действовала под общим руководством А.А. Аракчеева — всесильного фаворита импера­тора, то ее значение выходило далеко за рамки военных поселе­ний. Таким образом, в первую четверть XIX в. существовало несколько органов политической полиции: Комитет высшей полиции, «особенная канцелярия» Министерства внутренних дел, секретные службы гвардейского корпуса и Управления военных поселений и, наконец, секретная часть петербургского градоначальства. Все они были независимы друг от друга и соперничали между собой. Одновременно усиливаются воинские части в губерниях и крупных городах, предназначенные для обеспечения общественной безопасности. С этой целью в 1817 г. учреждается корпус внутренней стражи, который в администра­тивном отношении, а также в вопросах финансирования и снабжения был подчинен военному министерству. Но его под­разделения, расквартированные в губерниях (гарнизонные ба­тальоны и уездные воинские команды), в оперативном отноше­нии подчинялись губернаторам и уездным исправникам.

Министерство полиции (а после его ликвидации в 1819 г. — МВД) получило право «наблюдать» за правильностью несения службы воинскими частями корпуса внутренней стражи, рас­квартированными в губерниях. МВД и губернаторы получили право привлекать к мероприятиям по охране общественного порядка войска и сверх тех частей корпуса внутренней стражи, которые уже находились в их оперативном подчинении. Закон предоставлял право министру внутренних дел не только обра­щаться с такого рода просьбами к военному ведомству, но и право отдавать приказы непосредственно командирам воинских частей, расквартированных в губерниях.

Особую остроту вопрос о взаимодействии армейского коман­дования и полиции получил еще накануне Отечественной войны 1812 г.

В «Правилах для управления Главнокомандующему дейст­вующей армии, губерниями, в военном положении объявленны­ми», утвержденных императором Александром I еще 13 марта 1812 г. , в губерниях, объявленных на военном положении и составлявших тыловые районы действующей ар­мии, губернаторы, а, следовательно, и полиция переподчиня­лись главнокомандующему армией и обязаны были выполнять его приказы, он мог смещать чиновников полиции и предавать их военному суду[7].

Порядок, установленный указанным законом, действовал и после окончания войны 1812 г. в случаях объявления военного положения в тех или иных местностях, как, например, в Харь­ковской и Новгородской губерниях при подавлении восстаний в военных поселениях.

Крупной проблемой, отразившейся на организации пол­иции, и методах ее деятельности, явилась проблема учета мест­ных исторических и социально-экономических особенностей в различных регионах страны.

Российская империя являлась многонациональным государ­ством. В ней проживало до 100 наций, народностей и этнографи­ческих групп, находившихся на различных уровнях социально-экономического и культурного развития. Это отражалось и на организации местного управления и полиции, которые имели в ряде национальных регионов свои особенности, в ряде случаев закрепленные в нормативных актах, определявших правовой статус этих регионов в составе Российской империи. Так, в Прибалтике в «Аккордных пунктах», подписанных Петром I с представителями прибалтийского немецкого дворянства и горо­дов еще в начале XYIII в., закреплялись привилегии немецкого дворянства (остзейских баронов) и немецкой буржуазии в горо­дах. Сохранение этих привилегий вплоть до 80-х годов XIX в. объяснялось тесными связями с правительственными верхами Российской империи и прежде всего с царским двором. Что касается полиции, то особенностью ее организации в прибалтий­ских губерниях было то, что вплоть до конца 80-х годов XIX в. должностные лица уездной полиции избирались сословными собраниями немецкого дворянства, а в полицейских управлени­ях городов заседали сословные представители немецкой буржуа­зии. Руководствовалась полиция не только общеимперским за­конодательством, но (в городах) также немецким городским (так называемым магдебургским) правом, а делопроизводство в пол­иции и судах вплоть до 1888 г. велось на немецком языке.

Большими особенностями отличалась Финляндия, отвоеван­ная в 1809 г. у Швеции. По условиям Фридрихсгамского мирно­го договора со Швецией 1809 г. Финляндия вошла в состав Российской империи на основе личной унии. Император всеросийский одновременно являлся великим князем финляндским. В Финляндии был свой сейм (парламент), правительство (адми­нистративный совет). Особу российского императора в Финлян­дии представлял генерал-губернатор, который командовал рус­скими войсками, расквартированными в Финляндии, и осущест­влял общий контроль за внутренним управлением, в том числе и за полицией. Однако непосредственно финская полиция была подчинена члену финляндского административного совета, ве­давшему внутренними делами. Полиция комплектовалась из финнов и руководствовалась законами, принятыми финлянд­ским сеймом, и еще сохранившим свое действие шведским законодательством. Делопроизводство в полиции и судах велось на финском языке. Финская полиция охраняла (совместно с финскими таможенниками) таможенную границу, отделявшую территорию Финляндии от России. Реально это означало, что если лицо, преследуемое русской полицией, скрывалось на тер­ритории Финлядии, то оно становилось практически недосягае­мым для русской полиции.

Сходным был правовой статус Польши. По решению Венско­го конгресса, перекраившего Европу после победы над наполео­новской Францией, в 1815 г. центральная и восточная часть Польши с Варшавой была передана России и составила так называемое «королевство Польша» (иногда его называли «царст­вом польским»). Западную часть Польши (Познань, Силезия и Поморы) конгресс отдал Пруссии, а юго-восточную часть с Краковым и Галицию со Львовым — Австрии. Польша вошла в состав Российской империи, как и Финляндия, на основе лич­ной унии, т.е. российский император стал одновременно коро­лем польским. Польша получила свою конституцию 1815 года, свой сейм (двухпалатный парламент), свое правительство (адми­нистративный совет) и даже свою 30-тысячную армию, главно­командующим которой стал брат царя — великий князь Кон­стантин Павлович. Особу российского императора и короля польского представлял наместник. Эту должность в угоду поля­кам с 1815 по 1826 г. занимал генерал старой Речи Посполитой, экс-якобинец, затем наполеоновский генерал граф Юзеф Зайончек. Наместник должен был контролировать все внутреннее управление, но непосредственно внутренним управлением, а следовательно, и полицией ведал министр внутренних дел поль­ского правительства (административного совета). На местах (в воеводствах, областях) полицией руководили воеводы, а в пове­тах (уездах) — каштеляны. Полиция руководствовалась в своей деятельности общероссийским законодательством, а также зако­нами, принятыми польским сеймом. Однако полицейские чи­новники местной полиции не избирались местным польским дворянством (как в России), а назначались правительством, хотя и по представлению воевод. В 1826 г. с учреждением специали­зированного органа политической полиции — III отделения цар­ской канцелярии (о чем речь пойдет ниже), в Польше был образован особый Варшавский жандармский округ, к которому и перешли дела политической полиции. В ведении польской администрации осталась только общая полиция.

После подавления польского восстания 1830—1831 гг., ударной силой которого явилась польская регулярная армия и шляхетство (особенно шляхетская молодежь и студенчество), а одним из лозунгов было восстановление Полыни в границах 1772 гг. (т.е. с включением территорий Правобережной Украи­ны, Белоруссии и Литвы), была отменена Конституция Полыни 1815 г. Органический закон, изданный Николаем I в 1832 г., отменил личную унию Польши с Россией и провозгласил ее инкорпорацию в состав Российской империи. Это означало лик­видацию польской армии, сейма, польского правительства, од­нако с сохранением для поляков свободы вероисповеданий, свободы передвижений и личной неприкосновенности, т.е. при­вилегий, которых не было для подданных российской короны в других частях империи.

Однако поскольку в 1833 г. на территории Польши было введено чрезвычайное положение, сохранявшееся многие годы, то полиция была выведена из-под контроля польских граждан­ских воевод и каштелянов и подчинена русским военным вла­стям. Завершена была инкорпорация Польши в состав Российской империи после реформы 1866 г., проведенной после подавления восстания 1863—1864 годов, одним из лозунгов которого вновь был лозунг создания «Великой Польши» в грани­цах 1772 г. («от моря и до моря», т.е. от Балтийского до Черного морей). В 1866 г. вместо воеводств и поветов были учреждены 10 губерний (86 уездов), объединенных в Варшавское генерал-гу­бернаторство, которое вскоре получило название — Привисленский край. Генерал-губернатор одновременно командовал войсками Варшавского военного округа, а правовой статус чрезвы­чайного положения предусматривал подчинение генерал-губерна­тору не только общей полиции, но и губернских жандармских управлений. В Привисленском крае в отличие от остальной терри­тории России помимо губернских жандармских управлений бы­ли учреждены и уездные жандармские управления.

Свои особенности имела и полицейская служба в Средней Азии после ее присоединения к России. На территории Средней Азии были созданы два генерал-губернаторства: Туркестанское с центром в Ташкенте и Степное с центром в Омске ( в него вошла северо-восточная часть территории нынешнего Казахстана — Акмолинская, Семипалатинская и до 1897 г. Семиреченская области). Генерал-губернаторства в свою очередь подразделялись на области во главе с военными губернаторами, которым и была подчинена полиция.

Следует отметить, что военная администрация мало вмеши­валась во внутреннюю жизнь среднеазиатских народов, ограни­чиваясь запрещением рабства, кровной мести и угонов скота (баранты), а также (и это самое главное) поддержанием власти «белого царя», т.е. российского императора. Во всем остальном полицейские функции осуществлялись местной феодальной вер­хушкой по местным обычаям (адатам) и шариату[8].