История полиции России

Свои особенности в осуществлении полицейских функций были и в отношении народов Сибири и Крайнего севера. Еще в 1822 г. было принято разработанное Сперанским, в бытность его генерал-губернатором Сибири, «Положение о туземном управле­нии в Сибири», впервые публикуемое в данном издании. В этом положении учитывалось, что в сибирских губерниях проживали народности, ведущие кочевой образ жиз­ни, у которых сохранились родоплеменные отношения. Поэто­му для того, чтобы учитывать в управлении ими местные обычаи и не нарушать сложившийся у них быт, учреждались так называемые инородческие управы, избиравшиеся из числа мест­ной родоплеменной знати. На эти управы и возлагалось осуще­ствление полицейских функций. Для контроля за их деятельно­стью в составе земской полиции губернатором назначался «смот­ритель за инородческим населением». Он же должен был следить, чтобы «знатные инородцы» (т.е. представители родоплеменной знати), которые не входят в состав инородческих управ и не состоят на службе, не вмешивались в дела полиции и управления. В Положении подчеркивалось, что местная полиция и суды должны уважать туземные обычаи и не вмешиваться без нужды в повседневную жизнь туземного населения.

Таким образом, хотя Российская империя являлась унитар­ным государством, в ней учитывались особенности местного управления, в том числе в организации и деятельности пол­иции, исторически сложившиеся особенности национального быта, уровни социально-экномического и политического разви­тия различных регионов[9].

После подавления восстания декабристов Николай I ради­кально реорганизовал политическую полицию. Указом от 3 июля 1826 г. создается III отделение «Собственной его Императорского Величества канцелярии» как орган политической полиции, в его состав была включена и особенная канцелярия МВД. Начальник этого отделения был подчинен непосредст­венно царю.

В качестве исполнительного аппарата начальнику III отделе­ния придавался в распоряжение особый Корпус жандармов, учрежденный в 1827 г.  В соответствии с этим указом территория страны разделялась на 5 жандармских окру­гов, число которых в дальнейшем было увеличено до 7. В столицах (Петербурге и Москве), крупных портах и губернских городах располагались жандармские дивизионы и команды. Важнейшей функцией III отделения стала охрана государствен­ной безопасности. В рамках ее осуществления особое значение придавалось сбору информации о противоправительственных организациях и тайных обществах. В этой связи следует напом­нить, что еще 1822 г. императорским указом полиции предпи­сывалось закрыть все тайные общества и масонские ложи, а государственные служащие обязаны были давать подписку в том, что они в таковых обществах и ложах не состоят. Восстание декабристов в 1825 г. показало, что полиция и ведомственные секретные службы реализовать этот указ не смогли. Теперь функция политической полиции из МВД была изъята и переда­на III отделению. К нему же перешли функции политической и военной контрразведки. С этой целью III отделение обязывалось контролировать деятельность и передвижения по стране ино­странцев. Усилился контроль и за передвижениями российских подданных, чему способствовало принятие Свода уставов о пас­портах и беглых в 1833 г.

Немалую угрозу государственной безопасности Николай I видел в деятельности многочисленных религиозных сект и иных религиозных организаций, в особенности тех конфессий, рели­гиозные и политические центры которых находились за рубе­жом России. Поэтому III отделению было вменено в обязанность контролировать деятельность различных сект и расколов. Опасе­ния Николая I были вовсе небеспочвенны. Роль польского като­лического костела в восстаниях в Польше в 1830 г. и в 1863— 1864 гг. в их подготовке известна. Поэтому после подавления польского восстания 1830 г. контроль за деятельностью нетради­ционных конфессий был усилен и для них были введены более жесткие правила регистрации. Деятельность отличавшегося на­ибольшей русофобской активностью католического монашеского ордена иезуитов была запрещена, а функционеры этого ордена изгнаны из России. Регистрация религиозных организаций, нетрадиционных для России конфессий и официальный надзор за их деятельностью были возложены на специально созданный департамент духовных дел иностранных вероисповеданий в со­ставе МВД. Однако негласный надзор за ними по-прежнему оставался обязанностью III отделения. В дальнейшем департа­мент духовных дел иностранных вероисповеданий был преобра­зован в департамент духовных дел МВД и ему были переданы дела не только нетрадиционных, но и таких традиционных кон­фессий, как мусульманская, иудейская, буддийская и т.д.

К ведению III отделения отнесена была и борьба с фальши­вомонетничеством.

Наконец, одной из важнейших функций III отделения стала информация императора о реальном положении в стране и, в частности, надзор за деятельностью аппарата государственного управления, особенно местного. С этой целью III отделению было вменено в обязанность регулярно составлять для императо­ра «ведомости» о «всех без исключения происшествиях», вклю­чая статистические сведения, «до полиции относящиеся». Что­бы обеспечить достоверность информации, жандармские органы на местах были независимы от местных властей, в том числе и от губернаторов.

Характерно, что численность жандармерии была невелика. Штат III отделения царской канцелярии в момент его создания в 1826—1827 гг. не превышал 40 человек я даже в 1880 г., когда оно было упразднено, составлял примерно 120 человек. А в штатах окружных управлений числились: начальник округа — генерал, его помощник — штаб-офицер, один или два офицера — адъютанты, писарь и несколько унтер-офицеров. В штатах отде­лов, на которые делилась территория округа, включавшая до 8—10 губерний, состояли: начальник — штаб-офицер, его адъю­тант, писарь и несколько унтер-офицеров. Общая численность корпуса жандармов, включая все отдельные дивизионы и воин­ские команды, была немногим более 6 тысяч человек.

Корпус имел чисто военную организацию и в администра­тивном, строевом и хозяйственном отношении подчинялся воен­ному министерству (через штаб корпуса). Но шеф корпуса жандармов — он же начальник III отделения собственной царской канцелярии подчинялся только императору.

Чисто военный характер корпуса жандармов и его сравни­тельно небольшая численность объяснялись тем, что власть, учитывая опыт военного заговора против Павла I и восстания декабристов, главную опасность для трона видела в ближайшем окружении императора и в офицерском корпусе, прежде всего в гвардейском офицерстве, а этот социальный слой был относи­тельно небольшим. Что же касается крестьянских волнений, то для их подавления использовались в основном не жандармы, а подразделения корпуса внутренней стражи и обычные армей­ские полевые войска, а выявлением зачинщиков и их арестом занималась местная полиция.

Общее руководство местной полицией по-прежнему остава­лось в ведении МВД и осуществлялось через департамент полиции исполнительной. Для николаевского царствования характерно было усиление централизации и бюрократизации управления. Проявилась эта тенденция и в управлении пол­ицией. В компетенцию министерства входило определение шта­тов полицейских органов на местах, контроль за расходованием средств, отпущенных на содержание полиции, назначения, увольнения и перемещения полицейских чиновников. Усилился контроль МВД за деятельностью местных полицейских органов. С этой целью был увеличен штат чиновников для особых пору­чений при министре. Регулярными стали личные инспекторские выезды на места директора департамента полиции исполнитель­ной. Для управления департаментом во время его отсутствия вводится должность вице-директора. В составе МВД было уч­реждено специальное подразделение для проведения негласных ревизий и разбора материалов о злоупотреблениях чиновников местной полиции. Однако ревизии показывали низкую эффек­тивность деятельности полиции и необходимость ее реформиро­вания.

Крупные реформы полиции были проведены в 60—80-х годах XIX в. Падение крепостного права и освобождение кресть­ян из-под вотчинной власти помещиков, революционная ситуа­ция в стране, развитие капитализма и рост городов вынудили царское правительство реформировать весь полицейский аппа­рат. В публикуемых документах эти реформы подробно освеще­ны. Были проведены следующие меры: 1) объединена уездная полиция с полицией уездных городов и созданы единые уездные полицейские управления во главе с исправниками;

2) изменены принципы комплектования полиции: если раньше рядовой состав комплектовался солдатами и унтер-офицерами старших возрастов, негодных к службе в полевых войсках, служивших в порядке отбывания повинности, то в связи с проведением военной реформы 1874 г. и отменой рекрутского набора был введен принцип вольного найма по контракту;

3) соответственно, чтобы сделать службу по вольному найму привлекательной, увеличилось жалование, введены пенсии, на­граждения за выслугу и иные льготы; 4) сужены функции полиции: проведение следствия передавалось судебным следова­телям, хозяйственные функции и благоустройство городов, про­довольственное дело, контроль за состоянием дорог — земским и городским органам самоуправления; 5) расширен низовой аппа­рата полиции: учреждены должности участковых урядников, а также полицейский резерв в уездах; в городах увеличена численность околоточных надзирателей. Инструкция околоточным надзирателям, утвержденная министром внутрен­них дел, возлагала на дворников вспомогательные полицейские функции, которые они должны были осуществлять под руковод­ством околоточных надзирателей[10].

Радикальная реформа политической полиции была проведе­на в 1867 г. По Положению о корпусе жандармов 1867 г. вместо жандармских округов, включавших в свой состав до 10 губер­ний, были созданы жандармские управления в каждой губер­нии. В 6 губерниях Северо-западного края и Царстве Польском существовали также уездные жандармские управления. В от­дельных регионах страны сохранились жандармские округа (Варшавский, Кавказский и Сибирский). Окружные управления объединили деятельность губернских и уездных жандармских управлений, входивших в эти округа[11].

Непосредственным поводом, подтолкнувшим правительство к проведению реформы жандармского аппарата в 1867 г., яви­лось покушение Каракозова на императора Александра II 4 ап­реля 1866 г. Но причины этой реформы гораздо глубже. Дело в том, что когда в середине 20-х годов XIX в. создавался Корпус жандармов, революционное движение было по преимуществу движением дворянских революционеров. Их численность была сравнительно невелика, подавляющее большинство являлось офицерами, поэтому и жандармерия имела чисто военную орга­низацию и нацеливалась главным образом на наблюдение за офицерским корпусом. Иное положение сложилось в 60—70-е годы XIX в. Главной фигурой в революционном движении стал революционер-разночинец. Это требовало переориентации жан­дармов на наблюдение за широкими слоями либеральной интел­лигенции и студенчества. Отсюда и необходимость создания разветвленной сети территориальных (губернских) жандарм­ских органов.

В связи с массовым строительством железных дорог были образованы железнодорожные жандармские управления. При­нятый 16 марта 1867 г. особый правовой акт — «Порядок учреждения жандармского надзора на вновь проводимых желез­ных дорогах» устанавливал, что в ведении каждого железнодо­рожного жандармского управления должен был находиться уча­сток пути в 2 тысячи верст. В свою очередь, это расстояние делилось на участки по 200 верст, находившиеся в ведении жандармских отделений. Штат каждого железнодорожного жандармского управления состоял из начальника, его адъютан­та и начальников отделений, а также 300 унтер-офицеров. Хотя железнодорожные жандармские управления как составные час­ти корпуса жандармов являлись органами политической полиции и финансировались из бюджета военного министерства, они не только несли военную охрану железнодорожных путей и соору­жений (мостов, туннелей, вокзалов, депо и т.д.), но и обязаны были вести борьбу с уголовными преступлениями на территории железнодорожных сооружений и в полосе отчуждения железно­дорожных путей, главным образом с хищениями грузов. Соот­ветственно они несли все обязанности и пользовались всеми правами общей полиции. Предоставление железнодорожным жандармским управлениям прав общей полиции, а следователь­но, и права проведения дознания, требовало решения и более общего вопроса — о правовом регулировании деятельности гу­бернских жандармских управлений в области дознания. Дело в том, что в соответствии с судебными уставами 1864 г. следствие было возложено на судебных следователей, а за полицией оста­лось лишь дознание. В Уставах ни одним словом не упоминалось о жандармерии. И это понятно. Ведь еще в 1862 г. в Петербурге была учреждена особая Следственная комиссия по делам о государственных преступлениях. Таким образом, право проведения следствия по политическим делам с самого начала не предоставлялось судебным следователям. В 1871 г. эта Следст­венная комиссия была упразднена, а следствие по политическим делам было возложено на одного из членов Петербургской судебной палаты, в связи с чем штат этой палаты увеличивался, а при Шефе жандармов учреждалась должность юрисконсульта. Характерно, что суммы из бюджета, которые отпускались на содержание Следственной комиссии, были на­правлены в распоряжение Шефа жандармов. Этим же постанов­лением Государственного совета, утвержденным императором, обязанность проведения дознания была возложена на жандарм­ские органы.

Поскольку легальная политическая деятельность, имеющая целью обсуждение научных, социально-экономических и политических проблем, стоящих перед обществом, и их решение были запрещены и правительство всей тяжестью свое­го репрессивного аппарата пресекало малейшие попытки легаль­ным путем добиться каких-либо изменений существовавших порядков, то подпольные революционные организации, и в частности ведущая среди них — Исполнительный комитет «На­родной воли» — в качестве главного способа борьбы использова­ли террор.

Террористы-народовольцы пользовались сочувствием широ­ких кругов либеральной интеллигенции и студенчества. Глуби­на этого сочувствия была продемонстрирована фактом оправда­ния присяжными петербургского окружного суда в 1878 г. Веры Засулич, совершившей террористический акт против петербург­ского обер-полицмейстера Трепова.

Сразу же после этого случая рассмотрение преступных пося­гательств на должностных лиц (в том числе и полицейских чиновников) было передано из окружных судов с участием присяжных заседателей в судебные палаты с сословными пред­ставителями.

На 1879—1880 годы приходится пик второй революционной ситуации в стране (после конца 50-х — 60-х годов). Покушения на императора и высших сановников следовали одно за другим. Правительство отвечало на них широким применением жесто­ких репрессий (в том числе и смертных казней) и массовыми высылками из столиц и крупных городов студентов. В 1879 г. были учреждены должности временных военных генерал-губернаторов в Петербурге, Москве, Киеве, Харькове и Одессе с чрезвычайными полномочиями. Им были подчинены войска соответствующих военных округов, жандармские органы, полиция и гражданская администрация. Им было даже передано право конфирмации приговоров к смертной казни, что всегда относи­лось только к прерогативе императора. Однако и это не помогло. 5 февраля 1880 г. прогремел взрыв в Зимнем дворце, организо­ванный С.Халтуриным, повергший правительство в шок[12].

В ответ на взрыв 12 февраля 1880 г. был создан чрезвычай­ный орган — Верховная распорядительная комиссия. Ее началь­ник — граф Лорис-Меликов был наделен диктаторскими полно­мочиями. Ему были подчинены Ш отделение и корпус жандар­мов, МВД, генерал-губераторы, даже военное ведомство, и, наконец, ему предоставлялось право «направлять» следствие.

Граф Лорис-Меликов — популярный генерал, герой русско-турецкой войны и умный государственный деятель, прекрасно понимал, что одними репрессиями нельзя восстановить стабиль­ность в государстве. Учитывая это, Лорис-Меликов добился снижения цен на хлеб, отмены чрезвычайно тяжкого для насе­ления архаичного соляного налога, добился также смещения с поста министра народного просвещения известного реакционера графа Д. Толстого и возобновления занятий в высших учебных заведения. Он прекратил практику массовых высылок студентов в отдаленные местности под гласный надзор полиции, что вызы­вало наибольший гнев молодежи и родителей. Более того, он поразил общество, опубликовав «Обращение» к населению, в котором дал понять о возможности принятия конституции. Впоследствии такой проект был разработан и даже утвержден Александром II и только убийство императора 1 марта 1881 г. помешало его введению в действие. Вместе с тем он не останав­ливался перед применением самых жестких мер в отношении захваченных полицией видных деятелей революционного под­полья. Так, он лично обезоружил и арестовал покушавшегося на его жизнь поляка Млодецкого и добился его осуждения к смертной казни и приведения ее в исполнение в трехдневный срок. Меры, предпринятые Лорис-Меликовым, настолько снизи­ли накал общественных страстей, что он посчитал возможным обратиться к императору с предложением распустить Верховную распорядительную комиссию. Однако опыт объеди­нения в одном органе руководства всеми видами полиции, накопленный комиссией, был положен в основу реорганизации МВД, проведенной 6 августа 1880 г. Суть этой реорганизации сводилась к упразднению III отделения собственной царской канцелярии и возложению общего руководства политической полицией и корпусом жандармов на министра внутренних дел, получившего звание Шефа жандармов. Соответственно корпус жандармов был передан в состав МВД. Таким образом, в ведении МВД было сосредоточено руководство как политической, так и общей полицией. В составе министерства для руководства полити­ческой полицией был учрежден департамент полиции государст­венной, который вскоре был объединен с департаментом полиции исполнительной в единый департамент полиции. Объединение всех полицейских служб под единым руководством дало свой результат. Уже к февралю 1881 г. было арестовано большинство членов Исполнительного комитета «Народной воли», в том числе и его руководитель Андрей Желябов. Лорис-Меликов надеялся завершить разгром «Народной воли» в кратчайший срок, а пока просил царя воздержаться от поездок по городу. Однако вопреки просьбам министра и даже своей молодой жены (Екатерины Долгорукой) Александр II поехал на развод гвардей­ского караула в Михайловский манеж и был убит.