История полиции России

После смерти Петра I при его приемниках — Екатерине I и несовершеннолетнем Петре II власть фактически перешла в ру­ки Верховного Тайного совета, который контролировал Преобра­женский приказ, а наиболее важные политические дела рассле­довал и решал сам или привлекал к их расследованию Сенат. 4 апреля 1729 г. Преображенский приказ был ликвидирован, а расследование дел о политических преступлениях целиком пере­шло в введение непосредственно Верховного Тайного совета и Сената.

Однако вскоре этот порядок изменился. Императрица Анна Ивановна, утвердившись в 1730 г. на престоле, разорвала конди­ции (условия, на которых ее пригласили на престол), ликвиди­ровала Верховный Тайный совет и 24 марта 1731 г. учредила для расследования политических дел особую канцелярию во главе с бывшим «министром» петровской тайной канцелярии генералом А.И.Ушаковым. В дальнейшем это учреждение стало называться Канцелярией тайных розыскных дел.

Абсолютистскому государству нужен был политический сыск для подавления народных масс, недовольных непомерны­ми податями и поборами, диким произволом помещиков. Следу­ет учитывать также, что после смерти Петра I шла ожесточен­ная борьба придворных группировок за власть. Императорский престол, как правило, замещался в результате дворцовых пере­воротов. Императрица Анна Ивановна, затем Елизавета Петровна не чувствовали себя прочно на престоле и нуждались в политическом сыске как орудии в борьбе за власть. Полномочия Канцелярии тайных розыскных дел были значительно расшире­ны. Все центральные и местные органы управления должны были беспрекословно исполнять указания Канцелярии, пересы­лать всех лиц заявивших «слово и дело государево», вместе со свидетелями в ее распоряжение. Основной способ получения Канцелярией информации о политических преступлениях — донос. Доносы («изветы») широко практиковались еще в XVI — XVII вв. Царским указом от 25 января 1715 г. повелевалось всем подданным в обязательном порядке доносить царю или караульному офицеру при «государевом дворе» по следующим пунктам:

«I) о каждом злом умысле против персоны его царского величества или измене; 2) о возмущении или бунте; 3) о похище­нии казны». Дела по третьему пункту затем были переданы в общую юстицию; особое значение предавалось лишь делам «про­тив первых двух пунктов». Для стимулирования доносов часть имущества осужденного передавалась доносчику, а холопы, по­давшие донос на своих господ (в случае, если донос подтверж­дался), получали свободу. Впрочем доносы, как правило, под­тверждались, так как при расследовании политических дел широко применялись пытки, и пытали не только подследствен­ных, но и свидетелей, а нередко и доносчиков. Особенно широ­кое распространение получили анонимные доносы («подметные письма»), которые подбрасывали в государственные учрежде­ния, церкви, и т.д. Подметные письма использовались как средство борьбы против всевластия царских сановников и для сведения личных счетов. Правительство вынуждено было даже издать ряд указов против анонимок, предписывая сжигать их, не читая при свидетелях на месте нахождения. В Приложении к очерку приводится один из таких указов.

Печальная известность Канцелярии тайных розыскных дел вынудила правительство провести ее реорганизацию, либераль­ной фразеологией замаскировать истинную суть политики абсо­лютизма. В манифесте, изданном Петром Ш 21 февраля 1762 г., говорилось об упразднении Канцелярии тайных розыскных дел и передаче ее материалов Сенату. В действительности орган политического сыска вовсе не был ликвидирован. Просто вместо Канцелярии была учреждена при Сенате Тайная экспедиция, которой передавались функции политического сыска. Характер­но, что во главе этой экспедиции становится один из руководи­телей бывшей Канцелярии — С. Шешковский. В манифесте говорилось о запрещении употреблять «ненавистное» выражение «слово и дело», а за произнесение этих слов полагалось наказание. Однако далее в этом манифесте указывалось, что тот, «кто имеет действительно и по самой правде донести об умысле по первому и второму пункту», должен донести ближайшему суду или воинскому командиру, причем «за справедливый донос всегда учинено будет, смотря по важности дела, достойное награждение...»[3] .

Екатерина II при своем воцарении после дворцового перево­рота и убийства Петра III подтвердила указанный выше мани­фест, но подчинила Тайную экспедицию генерал-прокурору, а московскую контору этой экспедиции — московскому главноко­мандующему (т.е. генерал-губернатору) П.С. Салтыкову. Эти ме­ры обеспечили централизацию и полную секретность политиче­ского сыска, его независимость от каких-либо иных учреждений и непосредственный контроль за его деятельностью со стороны императрицы. По-прежнему процветали доносы и широко при­менялась пытка, формально отмененная лишь в 1801 г. Алек­сандром I.

В конце XYIII в. по мере нарастания кризиса феодально-кре­постного строя, проявляется тенденция к централизации полиции и подчинению ее военным властям. Указами императора Павла I в Петербург и Москву были назначены военные губернаторы, а в важнейшие губернские города — военные коменданты, которым и подчинена была полиция. Радикальной реоргани­зации подверглась столичная полиция. Новая ее организацион­ная структура закреплялась в особых правовых актах: Уставе столичного города Санкт-Петербурга, утвержденном императо­ром Павлом I 12 сентября 1798 г., и Уставе столичного города Москвы, также утвержденном императором 17 января 1799 г. В соответствии с Уставом Санкт-Петербурга руководство полицией возлагалось на петербургского военного генерал-губернатора, подчиненного непосредственно императо­ру. Его помощником являлся обер-полицмейстер. Город по-прежнему делился на части (районы), но полицейский аппарат в них был существенно увеличен. В помощь частному инспектору (так теперь именовался частный пристав, руководивший полицей­скими силами части города) были назначены еще два офицера. А в распоряжение квартального унтер-инспектора (квартального надзирателя) приданы два квартальных комиссара, каждый из которых контролировал половину квартала.

Кроме того, в каждый квартал назначался городовой в чине унтер-офицера. Городовые должны были постоянно дежурить в своих кварталах в особых полицейских будках, имевших специ­альную окраску, выделявшуюся издалека (косыми белыми и черными полосами). Контроль за дежурствами городовых возла­гался на квартальных унтер-инспекторов.

Учреждение института городовых положило начало регу­лярной патрульно-постовой службе в полиции. Аналогичная реформа полиции была проведена и в Москве. Важным элемен­том реформы явилось образование как в Санкт-Петербурге, так и в Москве специальных следственных органов, так называемых «юстицких криминальных дел департаментов» при городских правлениях. До реформы расследование преступлений проводи­ли частные приставы, околоточные надзиратели или чиновники полицмейстерской канцелярии по поручению полицмейстера. Теперь же в столичной полиции следствие было выделено из полиции и сосредоточено в специальных следственных органах, которые проводили расследования как по делам, направляемым из канцелярии военного губернатора, так и по делам, поступив­шим из судов и иных присутственных мест, а также по предло­жениям генерал-прокурора. Следует отметить, что «юстицкие криминальных дел департаменты» являлись не только следст­венными, но и судебными органами, судившими за мелкие уголовные преступления и административные правонарушения (в том числе нарушение установленной для того или иного сословия формы одежды, прически и т.д.). Поэтому в состав указанных департаментов были включены по два члена город­ских правлений (бургейместера) и по два выборных от городско­го сословия (ратсгера).

Завершилась реформа созданием в столичной полиции воин­ской команды «из способных и здоровых кавалерийских полков солдат», в непосредственном ведении военного губернатора и обер-полицмейстера. Из состава этой команды в каждую часть города в оперативное подчинение частных инспекторов были переданы особые команды: конные в составе четырех унтер-офи­церов и 24 драгун и пешие но 4 унтер-офицера и 20 рядовых солдат. Они предназначались как резерв для усиления патрули­рования, для подавления возможных массовых беспорядков, захвата вооруженных преступников и т.д. Практически это

были полицейские отряды особого назначения (предтечи буду­щего ОМОНа).

Чем же объяснялось столь радикальная реформа полиции и такое существенное ее усиление? Дело в том, что правительство панически боялось «революционной заразы», исходившей из Франции, где, как известно, еще в 1789 г. началась Великая французская революция. Идеи французской буржуазной рево­люции, по мнению правительства, представляли тем большую опасность, что они получили распространение среди части либе­рально настроенного дворянства и интеллигенции в условиях нараставшего в России кризиса феодально-крепостнического строя и обострения социальных противоречий. Не следует при этом забывать, что Франция всегда была образцом подражания для российского дворянства, особенно для высшей аристокра­тии, в среде которой даже разговорным языком был не русский, а французский язык.

Боязнь «революционной заразы» доходила до того, что им­ператор Павел I запретил ношение круглых шляп и фраков, модных в то время во Франции. За их ношение введены были наказания, в том числе и телесные. Отменено было установлен­ное Екатериной П для дворян право свободного выезда за грани­цу. Император не остановился даже перед тем, чтобы восстано­вить телесные наказания для дворян, отмененные еще в 1785 г. Жалованной Екатериной II дворянству грамотой, «ловить и на­казывать» за указанные выше нарушения царских указов (в том числе и телесно) поручено было полиции, что отнюдь не приба­вило ей авторитета.

Павел I стремился подчинить подданных суровой военной дисциплине по прусскому образцу (в этой связи можно напом­нить, что отец Павла I, император Петр III, до своего приезда в Россию был герцогом Голштин-Готторптским, сыном прусского генерала; недаром на Западе правящую династию в России нередко называли Романовыми-Голштин-Готторптскими)[4].

Деспотический, капризный характер императора Павла I, его мелочные придирки по поводу одежды, причесок, этикета, непредсказуемость его поведения раздражали столичное дворян­ство и офицерский корпус, особенно гвардейский. Крайнее недо­вольство дворянства вызвал указ Павла I об ограничении барщины тремя днями в неделю. Хотя император совершенно справед­ливо полагал, что чрезмерные оброки и барщина ведут к обнищанию не только крестьян, но и самого дворянства и к опасности крестьянских бунтов. Однако дворяне-помещики рас­ценили это как вмешательство в их право собственности на крепостных крестьян.

Последней каплей, переполнившей терпение столичной ари­стократии, стал разрыв с Англией и планы похода русской армии на Индию, что серьезно затронуло экономические интере­сы многих российских сановников, получавших крупные дохо­ды от эксперта пшеницы в Англию.

Все это вместе взятое привело к заговору против Павла I, свержению его с престола и убийству. Характерно, что во главе заговора стоял военный генерал-губернатор Санкт-Петербурга граф Пален, который не только контролировал столичную полицию, в том числе и политическую, но и командовал гвардией и ведал охраной императора. Немалую роль в заговоре сыграло и анг­лийское золото, которого не жалел британский посол в России Уитворт.

Глава 2. Развитие полиции в XIX веке.

Новый император Александр I, возведенный на престол по­сле убийства своего отца (кстати, никто из участников заговора так и не был арестован и не понес наказания), сразу же отменил телесные наказания для дворян и восстановил в полном объеме дворянские привилегии, отменив ограничение крестьянской барщины тремя днями. Отменены были и иные стеснительные ограничения в отношении одежды, причесок, этикета, француз­ского языка и т.д.

Подчинение полиции военным властям и ее полная милита­ризация повлекли за собой настолько серьезное увеличение затрат из государственного бюджета на военное ведомство, что они вскоре стали непосильными. В связи с этим в 1799 г. император согласился с переподчинением полиции гражданским губернаторам, что означало и изменение порядка ее финансиро­вания. Чиновники полиции, назначенные гражданскими вла­стями, должны были оплачиваться из городских доходов, т.е. местного бюджета.

Некоторой демилитаризации полиции способствовали и иные факторы. Во-первых, практика показала, что задачи пол­иции по поддержанию общественного порядка и борьбе с уголов­ной преступностью настолько специфичны, что справиться с ними чисто военными методами невозможно. Во-вторых, к 1799 г. ослабла угроза извне, так как с утверждением во Франции диктатуры Наполеона, провозгласившего себя первым кон­сулом, французская революция по существу завершилась. Прав­да, сразу же после убийства Павла I, новое правительство, опасаясь народных волнений, вновь подчинило полицию военным властям, но эта мера носила временный характер.

Новый император Александр I, в молодости разделявший либеральные взгляды, понимал, что одними полицейскими ме­рами невозможно предотвратить назревавший социальный кризис. В связи с этим он задумал провести серьезные преобразова­ния в Российской империи, вплоть до возможной отмены крепо­стного права и подготовки конституции (Устава Российской империи). Однако после напоминания со стороны высшей ари­стократии о судьбе его отца — императора Павла ограничился лишь реорганизацией центральных органов управления[5].

В 1802 г. вместо государственных коллегий были учрежде­ны министерства, в числе которых было и Министерство внут­ренних дел.

Суть этой реформы заключалась в том, что, во-первых, вместо запутанной системы многочисленных коллегий и канце­лярий была образована стройная система министерств, в кото­рой функции управления четко распределялись между отдельны­ми министерствами. Во-вторых, если в коллегиях дела решались коллегиально путем голосования, а президент был лишь предсе­дателем коллегии (хотя на практике фактическая роль прези­дентов коллегий была значительно больше), то в министерствах формально вся власть принадлежала министрам. Иными: слова­ми, создание министерств означало дальнейшую централизацию и бюрократизацию государственного аппарата.

Что же касается создания Министерства внутренних дел, то в этой области реформа была более значительной. Дело в том, что до реформы основным органом внутреннего управления был сенат, а практически власть, особенно в руководстве силовыми структурами, — концентрировалась в руках генерала-прокуро­ра. Но сенат, как известно, одновременно выполнял функции высшего судебного органа. Если учесть, что главной функцией генерал-прокурора было осуществление «высшего надзора» за закономерностью действий всех государственных органов, то получалось что в области внутреннего управления генерал-про­курор должен был надзирать сам за собой.