Государственный совет России 19 - 20 в

     В ходе великих реформ Александра II и  мощного экономического и культурного  роста последних десятилетий  века общество достигло того уровня зрелости и самосознания, на котором оно  не могло более мириться со своей  отстраненностью от власти. Революционные партии, включая с конца 1905 года и кадетов, требовали радикального слома положения вещей – не только создания представительного органа и включения его в законодательный процесс, но и создания правительства парламентского большинства.

     Радикализация общественных настроений после поражения  в русско-японской войне привело  к тому, что это требование было поддержано большинством общества, что  и отразилось в составе Первой (а затем и Второй) Государственной  Думы и было недвусмысленно выражено в ее ответе на тронную речь, произнесенную Императором 27 апреля в Георгиевском зале Зимнего дворца. “Только перенесение ответственности перед народом на министерство (т.е. Совет Министров – П.Ф.) может укоренить в умах мысль о полной безответственности Монарха; только министерство, пользующееся доверием большинства Думы, может укрепить доверие к правительству, и лишь при таком доверии возможна спокойная и правильная работа Государственной Думы ”, - говорилось в этом документе. Иными словами, Дума требовала полной капитуляции монархии и самоликвидации Монарха как органа власти. Но к этому была не готова монархия, имевшая в тот момент еще огромный запас прочности, которого в дальнейшем хватило еще на один промышленный взлет и три года мировой войны. Лобовое столкновение было неизбежно. “В России было тогда две силы, - писал позже активный участник событий В.А Маклаков. – Была историческая власть с большим запасом знаний и опыта, но которая уже не могла править одна. Было общество, многое правильно понимавшее, полное хороших намерений, но не умевшее управлять ничем, даже собою.

     Спасение  России было в примирении и союзе  этих двух сил, в их совместной и  согласной работе. Конституция 1906 года - - и в этом ее основная идея –  не только давала возможность такой  работы, но делала ее обязательной. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества” Государственный Совет в том виде и с теми полномочиями, какие он приобрел после реформирования, и должен был стать посредником и символом этой “мирной борьбы”. Именно это имел в виду С.Ю Витте. “Для того, чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с Государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее”

     Соответственно  этой функции – демпфировать прямые столкновения общества в лице Государственной  Думы и Государства в лице царя – и был выстроен Государственный  Совет , представлявший своими назначенными членами государство, а избранными – элиту общества. Под эту же задачу были определены полномочия Государственного Совета . “Государственный Совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами”, - определяла ст. 106 “Основных государственных законов”.

     На  первый взгляд, права двух палат  действительно были идентичными. Государственный  Совет пользовался правом законодательной  инициативы, правом рассматривать первым собственные законодательные предположения, право предлагать поправки в законопроекты, принятые нижней палатой, право непреодолимого вето на ее решения. Но это только на первый взгляд.

     При более внимательном рассмотрении становится очевидным, что Государственная  Дума обладала некоторыми важнейшими полномочиями, которыми не располагал Государственный Совет. Это, во-первых, право первого рассмотрения законодательных предположений правительства. “Законодательные предположения рассматриваются в Государственной Думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный Совет ”, гласила ст. 110 Поскольку в Российской Империи, в отличие, кстати, от Российской Федерации ельцинского периода, львиную долю законодательных инициатив, как и во всем мире продуцировало правительство, Государственная Дума оказывалась в этом отношении ключевой инстанцией законодательного процесса. И если к моменту начала работы первой Думы правительство не предложило какой-либо законодательной программы, то вторую Думу правительство П.А.Столыпина встретило целым пакетом законодательных инициатив. Это, во-вторых, нормы, установленные пресловутой 87 статьей Основных законов. В Советской исторической литературе, да и в ряде исследований последних лет обращалось внимание преимущественно на установленное этой статье право Императора “во время прекращения занятий Государственной Думы” (т.е. в периоды между роспуском одной Думы и созывом следующей) издавать по вопросам, требующим обсуждения в порядке законодательном, Указы, имеющие силу закона.

     Действительно, эта норма использовалась царизмом и однажды, в 1911 году по вопросу о порядке избрания земских собраний в Западных Губерниях, даже стала основой для явно искусственного приема – трехдневного роспуска обеих палат для проведения решения указным порядком. Реже обращается внимание на вторую половину той же статьи, которая серьезно ограничивает это право царя и закрепляет за Государственной Думой существенные прерогативы, которых не имел Государственный Совет. Первое ограничение состояло в том, что таким способом не могли вносится изменения ни в “Основные законы”, ни в учреждение Государственной Думы или учреждение Государственного Совета, ни в постановления о выборах в Совет или Думу⁶.

     Особая  прерогатива Думы заключалась в  том, что установленные в порядке 87-ой статьи нормы теряли силу, если “в течение двух месяцев после возобновления занятий Думы” правительство не вносило в нее “соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет”. Последняя норма особенно знаменательна. Потенциально заложенный в ней механизм был подробно проанализирован крупным русским юристом и государственным деятелем В.А. Маклаковым. “Главное, где основные законы давали Думе явное преимущество перед Второй палатой была 87-ая статья. При согласии Государя и Думы Государственный Совет по конституции был совершенно бессилен. Предположим, что какой-то дорогой ГосДуме проект был бы Государственным Советом отвергнут. Тогда в перерыве между двумя сессиями Государь проводит его по 87-ой статье, а по созыве палаты немедленно вносит его на рассмотрение Думы. Стоит Думе воспользоваться этим неотъемлемым правом и на повестку этого законопроекта не ставить, чтобы он оставался в силе вопреки Государственному Совету. До него он никогда не дойдет. В Думе (Третьей и Четвертой – П.Ф.) было много законопроектов, которые свыше десяти лет не рассматривались. Я сам в мае 1916 года докладывал один из таких законопроектов о крестьянском равноправии, введенный в силу 5 октября 1906 года и дотоле Думой не рассмотренный”⁷.

     Этим  механизмом правительство в союзе  с Думой пользовалось и на практике. Именно он был использован во время знаменитой борьбы вокруг закона о земствах в Западном крае. Государственный Совет, как известно, отклонил его, после того, как Дума его приняла практически в редакции правительства. Тогда Столыпин склонил Царя на три дня приостановить деятельность обеих палат, провел закон царским указом и немедленно внес его в нижнюю палату опять, причем в думской редакции. Тем самым он дал Думе победу над Государственным Советом, что и прокомментировал в своем ответе на возмущенную реакцию верхней палаты: “14 марта (1911 года – П.Ф.),- сказал он тогда, случилось нечто, не нарушившее, а укрепившее права молодого русского представительства”, (т.е. был создан прецедент принятия правительством и Думой согласованного решения через голову Государственного Совета). Таким образом, при согласованных действиях Думы и правительства Государственный Совет был бессилен помешать принятию решения. В случаях же, когда Дума принимала законы, не одобряемые правительством, препятствием и без Государственного Совета могло стать абсолютное право вето, принадлежавшее по основным законам Императору. И при двухпалатной системе нижняя палата при согласовании своих действий с правительством сохраняла определяющую роль в законодательном процессе.

     Другой  вопрос, была ли Дума готова к такому согласованию и повседневной законодательной  работе . Есть веские основания дать на этот вопрос отрицательный ответ.

     Во-первых, первая и вторая Думы с их лево-кадетским  большинством в политическом отношении  не были настроены на такую работу. Значительное большинство депутатов пришло в представительный орган не для того, чтобы в соответствии с Основными государственными законами сотрудничать с правительством и верхней палатой в деле создания правового государства, а для того, чтобы вырвать у монархии полномочия, далеко выходящие за рамки этих законов. Это следует уже из текста адреса на Высочайшее имя, составленного думцами в ответ на тронную речь. По форме этот документ официально-вежлив и воспроизводит все условности тогдашнего верноподданеческого стиля, обязательного при обращении к монарху. Но по содержанию он является ультиматумом победителя по отношению к побежденному. В нем, по существу, выдвигается требование коренного пересмотра Основных государственных законов по ряду основополагающим пунктам. Думцы потребовали перехода к формированию кабинета министров на основе доверия думского большинства, т.е. практически перехода к парламентской форме правления. “Только министерство, пользующееся доверием большинства Думы, может укрепить доверие к правительству и лишь при таком условии возможна спокойная и правильная работа Государственной Думы.” Думское большинство требовало далее ликвидации Государственного Совета, существование и прерогативы которого были недвусмысленно закреплены основными законами. “Государственная Дума считает долгом совести заявить Вашему Императорскому Величеству от имени народа, что весь народ с истиною силой и воодушевлением, с истинною верою в близкое преуспеяние родины будет обновлять творческое дело обновления родины, когда между ним и престолом не будет стоять Государственный Совет.” Еще одним требованием Думы стала отмена содержащегося в Основных законах ограничения ее законодательной компетенции. Таким образом предлагалась программ полной ревизии только что установленных конституционных основ империи, “требование для Думы учредительной власти”. Не менее радикальной была и сформулированная в думском адресе программа решения крестьянского вопроса – через принудительное отчуждение земель частновладельческих, что в тех условиях означало бы добровольный отказ царизма от поддержки своего основного оплота – дворян-землевладельцев, со всеми вытекающими отсюда последствиями вплоть до дворцовых переворотов и полномасштабной гражданской войны. Начав с неконституционной программы действий, Первая Государственная Дума завершила свою деятельность прямо противозаконным призывом к гражданскому неповиновению, прозвучавшим из Выборга в ответ на вполне законное решение царя о ее роспуске.

     Собственно  законодательной продукцией первых двух дум стали одобренный Первой Думой и поддержанный Государственным Советом закон об ассигновании средств на помощь голодающим – первый в истории России законодательный акт, принятый через парламентскую процедуру, и около 20 законодательных актов преимущественно технического свойства, принятых второй Думой. Ни по одному принципиальному вопросу, выдвинутому в программе законодательных работ Столыпина, никаких решений Дума принять не смогла.

     Иначе пошло дело в Третьей Государственной Думе. Противозаконные ограничительные меры, предпринятые Царем 3 июня, изменили политический состав нижней палаты, радикально уменьшив в ней удельный вес левых революционных элементов. Впервые появилась возможность согласованных действий в законодательной парламента и правительства – предпосылка которая необходима для правильного протекания законодательного процесса в любой стране и в любую эпоху. Результатом стало рассмотрение более двух тысяч законов (2380), причем многие из них представляли собой реальные шаги по модернизации России. В ключевом для России земельном вопросе Дума создала законодательную базу для столыпинских реформ по эмансипации крестьянина частника, облегчению его выхода из общины. Соответствующий указ царя был подписан еще в ноябре 1906 года и согласно 87-ой статье внесен во Вторую Государственную Думу. Но рассмотрен и принят он был только третьей Государственной Думой . Вслед за Думой но без одной статьи, которая форсировала разрушение общины, его принял государственный Совет и он стал законом 14 июля 1910 года. В результате к 1912 году в личные собственники перешли пять с половиной миллионов крестьянских хозяйств. Чуть позже обеими палатами был принят важнейший закон о землеустройстве, определивший порядок выделения крестьянских наделов.

     Определенный  прогресс был достигнут в законодательстве о судоустройстве в части выравнивания условий подсудности для крестьян. После принятия Государственной  Думой закон поступил в Государственный  Совет, но был отвергнут им. Верхняя  палата не согласилась с заложенным в законе уничтожением волостного суда. Законопроект поступил в согласительную комиссию палат, думская часть которой, в конце концов, согласилась с предложением представителей Государственного Совета – сохранить институт волостных судей, избираемых односельчанами. Закон вернулся в Думу и был принят в ней большинством голосов. Острая борьба развернулась по вопросу о порядке избрания земств в Западных Губерниях. Выше мы видели, что по этому вопросу Государственная Дума в союзе с правительством обыграла Государственный Совет. Легче прошло введение земства в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Здесь более демократичная позиция Думы – допущение избрания на должности председателей земских управ лиц без имущественного ценза – не была поддержана Государственным Советом, и закон прошел в редакции Государственного Совета.⁸