Государственный совет России 19 - 20 в

     В свою очередь, в “Учреждении военного министерства”, изданном в 1836 году, говорилось, что все дополнения и пояснения к законам, а также меры усовершенствования законодательства по военной части, не имеющие связи с другими ведомствами, должны предоставляться на высочайшее рассмотрение не Государственным, а Военным Советом.

     Из  административных дел до 1842 года на рассмотрение Государственного Совета были переданы лишь дела Сибирского комитета.

     Важной  вехой в истории Совета стала  замена “Образования Государственного Совета” 1810 году новым “Учреждением Государственного Совета” 1842 года (далее “Учреждение”).

     Поводом к разработке “Учреждения” послужило  намечавшееся общее переиздание  “Свода законов Российской империи”.

     Работа  над “Учреждением Государственного Совета” проводилась специальным  комитетом под председательством  князя Васильчикова. В состав комитета входили графы В.В. Левашов, П.Д. Киселев, Д.Н. Блудов, В.Г. Марченко и государственный секретарь барон М.А. Корф. Новый документ содержал два раздела: первый назывался “Учреждение Государственного сонета”, второй - “Учреждение Государственной Канцелярии”. Каждый раздел состоял из трех глав.

     И “Образование” 1810 года, и “Учреждение” 1842 года определяли Государственный  Совет как высший в государстве, постоянный орган с законосовещательными функциями, предназначенный для  того, “чтобы водворять порядок и осуществлять идею законности”.

     В “Учреждении” 1842 года отсутствали  положения, согласно которым Совет  имел право участвовать в обсуждении всех законов и учреждений; на его  рассмотрение представлялись любые  проекты; а на утверждение царя поступали законы, уставы и учреждения, после принятия их Советом.

     После 1842 года оформилось пять групп законопроектов, которые рассматривались без  участия Государственного Совета: 1) законопроекты по военному и морскому ведомству, которые не соприкасаются  с другими частями управления (с 1836 года); 2) законопроекты, относящиеся к делам Кавказского края, Закавказья и Сибири, которые проходили через Кавказский и Сибирский комитеты; 3) законопроекты, проходящие через другие комитеты, например, через Еврейский комитет; 4) законы, выходящие в форме высочайших повелений, объявленных министрами или другими уполномоченными лицами; 5) положения, указы, инструкции административного характера, утверждаемые через Комитет министров и министерские доклады.

     Николай I констатировал такой порядок с прямотой абсолютного монарха: “Совет существует в моем понятии для того, чтобы добросовестно высказывать свое убеждение по тем вопросам, по которым я его спрашиваю, не более и не менее”.

     Существенно отличался и новый круг деятельности Государственного Совета . Он оказался значительно расширенным за счет административных и судебных дел. По новому положению, Совет занимался вопросами от предположительных смет доходов и расходов городов, в том числе столиц, до надзора за деятельностью земств и городских дум.

     Кроме того, расширилась его деятельность по обсуждению частных законов. С 1810 года в компетенции Совета находились две категории вопросов: первый - экспроприация, и второй - отчуждение частной собственности в частное  владение. В 1842 году к ним прибавились дела: 1) об учреждении акционерных компаний с запросом об особых привилегиях; 2) об изобретениях; 3) о “введении в дворянство и присвоении почетных титулов - княжеского, графского, баронского”. Среди судебных дел вводилось производство следствия над министрами и генерал-губернаторами.

     Таким образом, по многим вопросам Государственный  Совет становился высшей судебной инстанцией по отношению к Сенату. Зато из компетенции  Совета изымались дела: 1) относящиеся  к докладам министров; 2) относящиеся к сфере деятельности Комитета министров или находящиеся во власти министров; 3) все изменения и дополнения законов, относящихся к военному ведомству, если они не имели связи с другими частями управления.

     В “Учреждении” 1842 года отсутствуют  положения о контроле за деятельностью министерств. Как уже отмечалось, ежегодные отчеты были исключены из числа дел, обсуждаемых Государственным Советом: теперь министры предоставляли ежегодные отчеты о доходах и расходах по своим ведомствам. Это ослабило значение Совета, который был в силах сдерживать министерский произвол. Согласно “Учреждению”, начать следствие над министром можно было лишь по высочайшему распоряжению в чрезвычайном случае. Более того, с увеличением количества административных дел в Государственном Совете министры - члены его по званию - получили возможность усиленно влиять на деятельность Совета³.

     “Учреждение” 1842 года подтвердило отделение Комиссии по составлению законов от Государственного Совета . Все проекты законов и  дополнений к ним оставлялись теперь во II отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии, что ослабляло законотворческие возможности Совета.

     Согласно  “Образования” 1810 года, заключениям  Совета по частным делам придавалась  сила общих законодательных норм. А по “Учреждению” 1842 года решения по частным делам должны были основываться на существующих законах..

     Из  “Учреждения” оказалась исключена  статья, по которой решения, утвержденные большинством членов Совета, считались  принятыми. С 1842 года в случае разногласий среди членов Совета в журнал стали заносить два мнения с указанием количества членов “за” и “против”. Особое мнение могло быть лишь дополнением к одному из этих двух, что стесняло свободу высказываний членов Государственного Совета по спорным и, как правило, наиболее важным вопросам.

     Практика  показала, что из 242 дел, по которым  голоса в Совете разделились, Александр I утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях (65,7%), причем несколько  раз поддерживая мнение всего  лишь одного члена Совета. Кроме  того, имелись случаи, когда по судебным делам он утверждал заключения Совета или департамента гражданских дел и духовных, вопреки мнению Общего собрания Государственного Совета .

     В дореволюционной юридической литературе наибольшее внимание уделялось факту  отсутствия в тексте “Учреждения” знаменитой формулы “вняв мнению Государственного Совета ”. Появление этой формулы в 1810 году вызвало особое недовольство в консервативных кругах, воспринимавших ее как прямое посягательство на неограниченность власти русского самодержца. Так, Н.М. Карамзин писал: “Государь Российский внемлет только мудрости, где находит ее, в собственном ли уме, в голове ли лучших своих подданных; но r самодержавии не надобно ничьего одобрения для законов, кроме подписи Государя: он имеет всю власть. Совет, сенат, комитет суть только способы ее действий или поверенные Государя: их не спрашивают, где он сам действует”.

_{2. Развитие государственной  системы во второй  половине XIX в.}

_{2.1 Реформирование Государственного Совета}

      Государственные реформы 60-70-х гг. отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах.

      Император сохранял закрепленный в Основных законах  Российской империи статус неограниченного монарха: "Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает".

      Высшим  совещательным учреждением оставался  Государственный Совет, на который  в ходе реформы легли задачи по рассмотрению большого числа законопроектов и по кодификационной работе.

      В 1884 г. при Государственном совете было создано Особое присутствие  для рассмотрения жалоб на определения  Сената. Тем самым Сенат подпадал под контроль высшего бюрократического органа.

      В феврале 1861 г. Главный комитет по крестьянскому делу был преобразован в постоянно действовавший Главный комитет об устройстве сельского состояния, контролировавший ход крестьянской реформы. Этот Комитет действовал в тесной связи с Государственным советом.

      При Государственном совете образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления - Комитет министров.

      Государственный совет был реформирован и стал верхней палатой, обладавшей теми же правами, что и Дума. Все законопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать  в Государственный совет и лишь в случае принятия их Советом представляться на утверждение императору.

      Государственной канцелярией и Советом подготовлен  текст неоднократно упоминавшихся  Основных государственных законов, утвержденный императором Николаем II 23 апреля 1906 г.

      19 октября 1905 г. председателем Совета  министров был назначен С.Ю.Витте. Кабинет вначале не собирался составлять новые Основные законы. Однако вскоре стало ясно, что старые законы (в редакции 1832 г) не могут существовать параллельно с Манифестом 17 октября.

      Издать  Основные законы предполагалось до созыва Государственной думы. Тем самым  власть надеялась сохранить широкие  правомочия, приняв консервативную конституцию  и не вводя парламентаризм в России.

      Подготовленный  специальной комиссией проект Основных законов в феврале был передан в Совет министров. В конце марта он поступил к царю, который созвал Особое совещание (под своим председательством) для окончательной доработки. Это Особое совещание выполнило роль, которую должен был выполнять Государственный совет.

      Принятие  Основных законов и перестройка  центрального управления на началах "законности" и "привлечения общественности", потребовали пересмотра принципов местного управления и самоуправления. В декларации правительства (март 1906 г) провозглашались: расширение компетенции органов местного самоуправления, их распространение на новые территории, создание мелкой земской единицы (поселковое, волостное управление), расширение избирательных прав и их основание не на земельном, а на налоговом цензе. Заявлялось об упразднении института земских начальников, сосредоточении всех кассационных функций в Сенате, пересмотр налогового и рабочего законодательства, упорядочение крестьянского землепользования и землеустройства.

      В новой редакции Основных законов  старое определение 1832 г. "император российский есть монарх самодержавный и неограниченный" было заменено новым: "Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть... повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть". Термин "неограниченный" был исключен, но все основные прерогативы императорской власти сохранились.

      Неопределенность  формулировки дала основания для  правых и левых фракций Думы по-разному  оценивать характер нового государственного строя: первые подчеркивали "волю монарха" и "самодержавие", вторые - "волю народа" и "конституцию".

      Законодательная власть закреплялась за Государственной  думой и Государственным советом. Любой закон нуждался в одобрении  обоих органов и в утверждении  императором. В случае прекращения  или перерыва деятельности Думы и Государственного совета при чрезвычайных обстоятельствах законопроекты могли обсуждаться в Совете министров и утверждаться императором в форме указов. Действие указа носило временный характер и подлежало утверждению в Думе и Совете в течение двух месяцев после возобновления их работы.

      Изменив избирательный закон и предоставив  большие права Думе, царское правительство  осуществило реформу Государственного совета. Из совещательного органа при императоре он был преобразован в верхнюю палату, стоявшую над Государственной Думой.

      20 Февраля 1906 года был издан царский  Указ "О переустройстве учреждения Государственного Совета". До этого полностью назначаемый императором, Государственный Совет стал состоять из членов по высочайшему назначению и равного числа членов по выборам. Члены Государственного Совета избирались на 9 лет с тем, чтобы каждые три года одна треть их выбывала и избирались новые. Выборы членов Государственного Совета производились не населением, а по специальному списку дворянскими обществами, губернскими земскими собраниями, крупными промышленниками и торговцами. Несколько человек избиралось Синодом от православного духовенства, 6 членов Государственного Совета избирались от Академии наук и университетов. Естественно, что в Государственном Совете преобладало крупное дворянство.

      Председатель  и вице-председатель Государственного Совета назначались императором. При  Государственном Совете сохранялась  Государственная канцелярия. Государственный  Совет получил в области законодательства права, одинаковые с Думой. Он имел право законодательной инициативы, без его утверждения законопроект не передавался царю на утверждение. Но при формальном равенстве прав Государственный Совет имел приоритет относительно Думы: законопроект, обсужденный в Думе и Совете, представлялся на утверждение императора председателем Государственного Совета. Реорганизация Государственного Совета, создание верхней палаты, стоявшей над Думой, существенно ограничивали права последней.