Государственный совет России 19 - 20 в

      Важнейшим вопросом, обсуждавшимся как первой, так и второй Государственной Думой, был аграрный. На повестке дня Думы стояли также законопроекты об отмене смертной казни, о свободе печати, совести, собраний, союзов и др. Из этих проектов был принят только один - об отмене смертной казни (но и он позднее был отклонен Государственным Советом).

      Определенным  итогом изменений в государственном  строе России в годы первой русской  революции были утвержденные императором 23 апреля 1906 года в новой редакции Основные законы Российской империи. Основные законы подтверждали создание Государственной Думы, реорганизацию Государственного Совета, образование специального, правительственного органа в России - Совета министров. Но Основные законы принимались в условиях спада революции и царское правительство, формулируя основы государственного строя России, отступило от некоторых своих обещаний, данных в Манифесте от 17 октября 1905 года.

      Из  Основных законов была устранена  характеристика власти императора как  власти "неограниченной". Но положение верховной самодержавной власти императора сохранилось.

      В основном по прежнему формулировались  прерогативы власти монарха: власть управления во всем ее объеме принадлежала императору; он назначал и увольнял председателя Совета министров, министров  и других высших должностных лиц; император объявлял местности на военном или исключительном положении; объявлял войну и заключал мир, а равно и другие договоры с иностранными государствами; был верховным руководителем всех внешних сношений России с иностранными государствами; император - верховный главнокомандующий и некоторые др. Но согласно ст.7 царь осуществлял законодательную власть "в единении с Государственным Советом и Государственной Думой"⁴. Законопроекты, не принятые Советом и Думой, не подлежали утверждению императора и считались отклоненными. Еще более четко это важное положение было сформулировано в ст.86: "никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения государя императора".

      Государственный Совет и Государственная Дума по Основным законам сохраняли право законодательной инициативы (по всем вопросам, кроме положений Основных законов), сохраняли право запроса; Дума имела право обсуждения и утверждения бюджета (с существенными ограничениями, введенными специальным царским Указом от 8 марта 1906 г.: Дума не имела права уменьшать или изменять его расходную часть по ведомствам военному и военно-морского флота, по расходам на внешние займы, по ведомствам императорского двора, по некоторым статьям, относившимся к министерству внутренних дел, и многое другое. Почти 2/3 бюджета фактически были изъяты из компетенции Думы), заслушивала отчет государственного контроля по исполнению бюджета; о постройке государственных железных дорог; об учреждении акционерных компаний, если при этом требовалось изъятие из общего законодательства.

      Статья 87 Основных законов ограничивала законодательные  права Государственной Думы, предоставив  императору право в период прекращения  заседаний Думы, а продолжительность  заседаний Думы и сроки перерывов определялись императором, издавать чрезвычайные указы, имевшие силу законов. Эти указы должны были вноситься на обсуждение в Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы. Они не могли вносить изменения ни в Основные законы, ни в Положение о Думе и Государственном Совете, ни в постановления о выборах в Государственный Совет или в Думу.

      Царское правительство широко использовало ст.87 для принятия наиболее реакционных указов. Примерами могут служить Указ от 19 августа 1906 г. о военно-полевых судах, указы об увеличении штатов полиции, об изменении аграрного законодательства.

      Основные  законы имели формально характер конституционного акта.

      В исторической и историко-правовой литературе нет единого мнения о значении указанных изменений в государственном строе России.

      Одни  авторы полагают, что происшедшие  изменения не затронули неограниченной власти императора, не признают за Основными  законами 1906 года акта конституционного значения; другие считают, что формально  Основные законы можно признать конституционным актом, но с оговоркой, что они были призваны лжеконституционными формами маскировать неограниченную монархию с целью распространения конституционных парламентских иллюзий. Как представляется, государственный строй России в результате первой русской революции претерпел существенные изменения.

      В некоторых вопросах государственной  жизни неограниченность прав царя исчезла. Это относилось, в первую очередь, к прежним его исключительным прерогативам в области законодательства и расходовании государственных финансов. 

_{2.2 Роль Государственного  Совета в системе  центральных органов  власти в период  деятельности Государственной  Думы}

     В первые годы двадцатого века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905- зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный Совет , существовавший с 1810. Манифестом 20 февраля 1906 года император установил, что “со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы”.

     Государственный Совет и Государственная Дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты должны были самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы.

     Обе палаты пользовались правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.⁵

     Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет  заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им. Государственная Дума избиралась непрямыми выборами по куриям. В условиях отсутствия мощных, глубоко укоренных среди различных групп населения партий, куриальный характер выборов обеспечивал парламентское представительство основных групп населения, ограничивая, одновременно, численное доминирование социальных низов, об опасности которого предупреждали все теоретики парламентаризма 19-го века. Государственный Совет - верхняя палата первого российского парламента - формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем. Другая половина членов Государственного Совета, избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного Совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций).

     Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного Совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей Французской республики (выборы от территориальных представительных органов). Для выборных членов Государственного Совет устанавливался возрастной ценз в сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети каждого разряда каждые три года.

     Первому русскому парламенту не повезло дважды. Сначала ему не повезло в истории. Он появился на свет слишком поздно, в тот момент, когда противоречия, раздиравшие Россию, уже прошли ту роковую точку, до которой было возможно их мирное, эволюционное разрешение. Неизбежно отражая в своем составе эти противоречия, он был бессилен отвести страну от революционной катастрофы, хотя бы потому, что разные группы в нем диаметрально противоположным образом представляли себе желательные перспективы развития страны. Установление большевистской диктатуры стало политической и личной трагедией для подавляющего большинства думцев – кадетов и умеренных, трудовиков и социал-демократов и практически поголовно – для членов Государственного Совета – правых, центристов, левых.

     Но  потом первому русскому парламенту не повезло второй раз – в историографии: большая часть того, что о нем написано, выдержано в критических и даже уничижительных тонах. Причины этого очевидны: в советской историографии безраздельно господствовало то идейное течение, которое парламентаризм осуждало в принципе и было мало разборчиво в выборе средств полемики со своими оппонентами; за рубежом задавали тон свидетели и участники событий 1906-1917 годов, для которых первичной была полемика с политическими противниками, а не учет позитива, накопленного совместно с коллегами по Думе из других фракций.

     Государственного  Совета историографическое шельмование  коснулось, так сказать, в квадрате. Он как бы полурастворился в тени Государственной Думы. В советской  историографии он если поминался, то, как правило, исключительно в  контексте таких понятий как “орган феодальной реакции”, послушный инструмент царизма и т.п. В зарубежной русской литературе, где тон десятилетиями задавали думские деятели, его тоже не жаловали, видя в нем досадный ограничитель политического творчества. Это положение дел (по крайней мере до сих пор) мало изменилось и в ходе революции в российской историографии, развернувшейся в последние десятилетия. В современных популярных изданиях он либо не упоминается вовсе, либо упоминается мельком. В специальных работах, посвященных Государственному Совету, даже самое появление этого органа в новом качестве – как верхней палаты молодого российского парламента – по сей день часто оценивается как злокозненный маневр царизма, направленный на полное уничижение и без того призрачных начал народоправства, провозглашенных манифестом 17 октября 1905 года, а его деятельность как однозначно вредная для России “Реформированный Государственный Совет, задуманный как средство против Государственной Думы, таковым оставался до конца и сыграл весьма важную роль в провале попыток мирно трансформировать самодержавие в буржуазную монархию”, - пишет например один из самых серьезных современных исследователей реформированного ГосСовета А.П.Бородин.

     Сторонники  такого взгляда рассуждают примерно следующим образом. Давнишнее и разделяемое самыми широкими слоями общества стремление к преобразованиям в духе ограничения самодержавия институтами народоправства реализовалось в России в условиях революционного кризиса осени 1905 года в форме образования Государственной Думы как законодательного органа в смысле Манифеста 17 октября, а не законосовещательного, как было предусмотрено манифестом 6 августа того же года. Акты 20 февраля 1906 года, которыми подтверждались законодательные права не только Государственной Думы, но и устанавливались соответствующие права Государственного Совета и определялась процедура их взаимодействия в законодательном процессе, т.е. создавался двухпалатный парламент, были по существу контрреформой.

     Думается, что такой подход не полностью  учитывает реалии тех лет, когда создавался первый русский парламент, а в чем-то грешит и против фактов. По европейским стандартам начала XX века однопалатный парламент был редким исключением из общего правила, некой экзотикой, известной по революционным воспоминаниям да опыту нескольких мелких стран. Говоря о парламенте, ученый-правовед и чиновник практик той эпохи естественным и автоматическим образом имели в виду двухпалатную конструкцию. Надо сказать, что все проекты русского парламента, известные деятелям начала века, были проектами двухпалатных собраний. Наконец, Государственный Совет в качестве активнейшего участника законотворческого процесса, существовал уже без малого 100 лет и правительство никогда не рассматривало возможности его упразднения. Однопалатные проекты революционных партий не могли приниматься режимом всерьез уже потому, что эти партии исключали любое сотрудничество с режимом и откровенно ставили вопрос о насильственном изменении государственного строя. Что же касается реформаторских сил, то они, как мы видели, перешли к лозунгу однопалатности на волне нарастающих революционных настроений и у проектировщиков и строителей первого русского парламента были все основания не принимать их внезапной враждебности по отношению к двухпалатной конструкции как чего-то выношенного и неизменного.

     Не  однозначны и оценки реформированного Государственного Совета как “средства, задуманного против Думы”. Точнее, это верно как общеметодологический принцип мирового бикамерализма  в XIX-начале XX веков - вторая палата есть способ ограничения законодательного всевластия первой. Но в России начала XX века задача стояла иначе. До принятия основных законов 1906 года вся полнота власти была, включая законодательную была сосредоточена в руках правительственного аппарата, возглавляемого Монархом.