Пути оптимизации государственного долга России

    Государственные бескупонные краткосрочные облигации (ГКО) эмитируются с мая 1993 г. по поручению Правительства Министерством финансов. Гарантом функционирования ГКО выступает Центральный банк России, который обеспечивает размещение, сбережение и погашение облигаций. Покупателями их могут выступать не только юридические, но и физические лица. Эмиссия ГКО осуществляется в форме отдельных выпусков на срок 3, б, 9 и 12 месяцев. Облигации существуют только в виде записи на счетах [34, 172].

    До  августа 1998 г. государство ни разу не нарушило сроков погашения по ГКО  и обязательств по выплате процентов. После внутреннего дефолта, фактически объявленного правительством России 17 августа 1998 г. по своим обязательствам, расчеты с держателями ГКО были приостановлены.

    Впоследствии  была проведена реструктуризация этой задолженности путем проведения новации. Работы по реструктуризации ГКО регулировались Распоряжениями Правительства РФ от 12.12.98 № 1787-р «О новации по государственным ценным бумагам» и от 20.11.99 № 1904-р [72, 37].

    Согласно  Распоряжению Правительства № 1787-р  держатели ГКО и ОФЗ со сроками  погашения до 31.12.1999 г., были разделены  на 3 категории. Держатели первой категории, к которой были отнесены почти все юридические лица-резиденты и те держатели ГКО-ОФЗ, которым федеральными органами исполнительной власти устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги (например, негосударственные пенсионные фонды), получили 30% от дисконтированной номинальной стоимости облигаций денежными средствами, 50% - новыми ОФЗ-ПД, по которым доходы выплачиваются два раза в месяц; 20% - ОФЗ-ПД бездоходными. Держатели второй категории, к которым были отнесены физические лица – резиденты, получили возможность выбора между применением к ним тех же правил, что и к держателям первой категории, и выплатой всей дисконтированной номинальной стоимости облигации в полной сумме. Держатели третьей категории, представленной в основном нерезидентами, как физическими, так и юридическими лицами, 10% задолженности получили деньгами, 20% - в виде бескупонных бездоходных бумаг и остальные 70% - купонные облигации ОФЗ-ПД с погашением через 4-5 лет [70, 22].

    Следует отметить, что даже в рублевой форме  новые обязательства перед нерезидентами фактически имеют характер внешнего долга, к тому же достигнута договоренность о порядке перевода кредиторами получаемых ими в результате реструктуризации средств за границу.

    В результате проведенной новации  объем государственного внутреннего долга по ГКО/ОФЗ по состоянию на 1 января 1999 г. сократился на 5,3% (с 490,87 млрд. руб. до 466,06 млрд. руб.). При этом длина долга (дюрация) увеличилась более чем в три раза. Кроме того, относительная экономия расходов федерального бюджета по обслуживанию государственного внутреннего долга за 1998-1999 гг. составила порядка 32 млрд. руб. [36, 8].

    Новация по государственным ценным бумагам, «замороженным» решениями от 17 августа 1998 года, была завершена на 1 июля 2000 года. На новацию согласились все инвесторы (99,9%) [37, 15]. Цены бумаг, предложенных Минфином России в ходе новации, позволяют инвесторам в случае их продажи вместе с купонами получать выручку, превышающую номинал «замороженных» обязательств.

    Проведение  новации позволило значительно  снизить напряженность платежного графика по государственному внутреннему долгу. Так, погашение основной суммы долга по ОФЗ-ФК начинается с 2002 года, а расходы по обслуживанию ОФЗ-ФК, как основная часть процентных платежей по внутреннему долгу, в 1999 г. составят около 38 млрд. руб., в 2000 г. – 25 млрд. руб., в 2001 г. – 20 млрд. руб., в 2002 г. – 12 млрд. руб. [36, 8].

    Другим  видом государственных ценных бумаг  являются казначейские обязательства (КО), выпущенные в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 августа 1994 г. № 906 «О выпуске казначейских обязательств». В определенной мере данные ценные бумаги могут быть названы средством «неденежной эмиссии» [32, 55]. Они в основном использовались для зачета налогов предприятиям.

    КО  выпускались как срочная процентная ценная бумага, учитывающаяся на счете владельца в уполномоченном депозитарии. Владельцы КО могли продавать их, использовать в качестве платежного средства, а, дождавшись срока погашения, могли или получить денежные средства от Минфина через депозитарий, или обменять КО на налоговые освобождения.

    Эмиссия началась осенью 1994 г. и была прекращена в апреле 1995 г. Их выпуск достигал в  среднем 30% от эмиссии ГКО. Сумма  взаимозачетов между бюджетом и  предприятиями составляла пятую  часть налоговых поступлений в федеральный бюджет [32, 55].

    В соответствии с Указом Президента РФ «О предоставлении предприятиям и организациям отсрочки по уплате задолженности по налогам, пеням и штрафам за нарушение налогового законодательства, образовавшейся до 1 января 1996 года» № 65 от 19.01.96 г. и постановлением Правительства «О проведении зачета задолженности по налогам и другим платежам в федеральный бюджет при финансировании расходов из федерального бюджета» № 79 от 02.02.96 г. Минфин предоставлял отдельным предприятиям, имеющим недоимку по уплате налогов в федеральный бюджет, казначейские налоговые освобождения (КНО) – суррогат именной ценной бумаги.

    Налоговое освобождение позволяет держателю  казначейских обязательств погасить сумму  задолженности федерального бюджета, оформленную в КО, в счет причитающихся к уплате в федеральный бюджет налогов и платежей, включая недоимку, штрафные санкции, пени. Сроки начала обмена КО на налоговые освобождения фиксируются в глобальном сертификате. Последний срок обмена совпадает с датой начала погашения КО [17, 174].

    Выпуск  налоговых освобождений прекращен  с 1 января 1997 г. согласно постановлению  Правительства РФ от 1 апреля 1996 г. № 481.

    Казначейские  обязательства активно обращались на рынке в 1994-1995 гг. Но в связи  с тем, что эти ценные бумаги фактически бесконтрольно продавались, государство не могло жестко регулировать их рынок. Рынок КО был несбалансированным, ажиотажным, наблюдалась высокая доходность спекулятивных операций.

    Опыт  применения облигаций Банка России (ОБР) с сентября 1998 года по февраль 1999 года доказал, что в послекризисной ситуации они обеспечивали банкам надежный и ликвидный инструмент для краткосрочных вложений, альтернативный вложениям в иностранную валюту. Покупать эти краткосрочные облигации могли только коммерческие банки. ОБР были призваны облегчать процессы управления банковской ликвидностью, выполнять функцию залогового средства, дающего возможность банкам не прибегать к использованию кредитов Банка России, и таким образом проводить Центральным банком целевую стерилизацию избыточного денежного предложения [31, 40].

    Предельный  размер общей номинальной стоимости  облигаций Банка России всех выпусков, не погашенных на дату принятия решения об очередном выпуске облигаций, устанавливался как разница между максимально возможной и нормативной величиной обязательных резервов кредитных организаций (которая составляет 20% пассивов коммерческих банков) [31, 42].

    Облигации федерального займа (ОФЗ) – среднесрочные  купонные облигации. ОФЗ с переменным купоном были выпущены в обращение 14 июня 1996 г. в соответствии с Генеральными условиями выпуска и обращения облигаций федерального займа, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 458. Эмитентом их является Минфин России. Эмиссия ОФЗ с переменным купоном осуществляется в форме отдельных выпусков, условия каждого выпуска утверждаются Минфином РФ отдельно. Облигации имеют номинал 1 млн. руб. [17, 167].

    Срок  обращения ОФЗ устанавливался от 1 до 5 лет. Размещались эти бумаги в 1995-1998 гг. через аукционы, вторичные торги велись на бирже. Доход по ОФЗ зависел от доходности по ГКО и устанавливался в виде процента от номинала. Накопленный купонный доход рассчитывался пропорционально числу дней от даты предшествующей выплаты до даты продажи ОФЗ [18, 199].

    В 1999 г. Минфин РФ начал выпуск облигаций  федерального займа с фиксированным купонным доходом в процентах от номинала. Номинал облигации – 1000 руб.

    Определенное  влияние на рынок ОФЗ в 1999-2000 гг. оказало постановление Правительства РФ от 13.10.99 № 1152 «О порядке инвестирования в 1999 году свободных денежных средств Фонда социального страхования Российской Федерации, Государственного фонда занятости населения Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования в государственные ценные бумаги». Установлено, что указанные фонды  «самостоятельно принимают решения об инвестировании свободных средств в государственные ценные бумаги», но вкладывают в эти фондовые ценности не менее 30% свободных средств [9].

    В 1999 г. на рынке государственных ценных бумаг Минфин РФ не осуществлял масштабной эмиссии новых гособлигаций, проводя лишь в полном объеме погашение и обслуживание обращающихся ГКО-ОФЗ.

    Облигации государственного сберегательного  займа (ОГСЗ) выпускаются Минфином России с 1 сентября 1995 г. в форме отдельных выпусков (серий). Минфин России утверждает условия выпуска каждой серии этих облигаций. ОГСЗ предназначены для граждан. Они имеют номинал 100 тыс. руб. и 500 тыс. руб. (После деноминации – 100 руб. и 500 руб.) Продажа облигаций производится по рыночным ценам, которые не могут быть ниже 95% номинала. Срок обращения облигации – 1 год [17, 168].

    Указанные облигации являются купонными. Каждый купонный период составляет 3 календарных месяца и определяется с даты начала выпуска. Процентный доход выплачивается уполномоченными Министерством финансов банками, начиная со следующего рабочего дня после окончания очередного купонного периода.

    В целом доходность ОГСЗ была на уровне доходности по государственным краткосрочным облигациям. Кроме того, с 20 июля 2000 года Минфин начал выпуск индексированных по инфляции облигаций государственного сберегательного займа [37, 13].

    В соответствии с постановлением Правительства  РФ от 5 ноября 1995 г. № 1091 «О выпуске  государственных ценных бумаг, предусматривающих право их владельца на получение слитков золота» Минфин России с 27 ноября 1995 г. начал выпуск облигаций золотого федерального займа (ОЗФЗ). Срок обращения данных облигаций – 3 года. Номинальная стоимость облигации выражается в рублях и определяется исходя из стоимости 100 г. золота на Лондонском рынке драгоценных металлов в слитках (второй фиксинг) в долларах США, переведенных по официальному курсу Центрального банка Российской Федерации на дату начала эмиссии облигаций [17, 167].

    ОЗФЗ  могут покупать как хозяйствующие  субъекты, так и граждане. Владельцам ОЗФЗ выплачивается процентный доход, размер которого равняется годовой ставке ЛИБОР по доллару США, действующей на предшествующий рабочий день перед датой его объявления, плюс 1% от номинала. Процентный доход выплачивается один раз в год в рублях по официальному курсу Центрального банка России на дату его выплаты.

    Погашение ОЗФЗ, владельцами которых являются хозяйствующие субъекты, может производиться по выбору владельца в рублях в безналичной форме или в натуральной форме в виде слитков золота чистоты 99,99%.

    Погашение ОЗФЗ, владельцами которых являются граждане, производится только в рублях [17, 167].

    Векселя Минфина РФ серии АПК и серии  КамАЗ относятся к нерыночным долговым обязательствам правительства. Минфин выдавал коммерческим банкам простые векселя на сумму просроченной задолженности предприятий АПК с учетом накопленных процентов. Эти ценные бумаги имеют следующие характеристики: срок обращения – 10 лет (с 1 сентября 1995 г. по 31 августа 2005 г.), срок погашения – равными долями в течение 8 лет, первая серия (АПК-1) будет погашена 31 августа 1998 г., последняя (АПК-8) – 31 августа 2005 г.; векселя номинальные, без начисления процентов годовых – номинальная сумма векселя кратна 10 млн. руб.; форма выпуска – документарная, бумажная. Задолженность по АПК была списана на государственный долг по специальному закону. Векселя серии КамАЗ были выпущены с целью поддержки структурной перестройки развития предприятий акционерного общества КамАЗ [32, 55].

    Следует отметить, что гарантированные сбережения граждан также являются государственным внутренним долгом РФ. Ценностью гарантированных сбережений граждан признается покупательная способность вложенных денежных средств на момент их вложения. Восстановление и обеспечение сохранности ценности гарантированных сбережений производится путем перевода их в целевые долговые обязательства РФ, являющиеся государственными ценными бумагами. Так, в Законе «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации», принятом Государственной думой 24.02.1995 г., подчеркивается, что государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности денежных сбережений, созданных гражданами РФ путем помещения денежных средств на вклады в Сберегательный банк РФ в период до 20.06.1991 г. и на вклады в организации государственного страхования по договорным видам личного страхования в период до 1 января 1992 г.

    По  сумме вкладов населения в  Сбербанке, составившей по состоянию  на 20 июня 1991 г. более 300 млрд. руб. и переоформленной в государственный внутренний долг, с июня 1996 г. начата предварительная компенсация вкладов граждан, родившихся в 1916 г. и ранее [34, 174].

    Динамика  государственного внутреннего долга  России за 1998 – 9 месяцев 1999 года представлена в таблице 2.5 [56, 56].