Управление муниципальными финансами

Доходная  часть местного бюджета исполняется  за счет налоговых и неналоговых поступлений. Важную роль в обеспечении исполнения местного бюджета по его доходной части играют органы налоговой службы, которые контролируют исчисление налоговых и неналоговых платежей и их перечисление в соответствующий бюджет.

     Финансовую  дисциплину при использовании бюджетных  средств обеспечивают финансовые органы муниципальной системы управления.

     В процессе исполнения бюджета исполнительные органы местной власти имеют право распределять по направлениям расходования средства, получаемые от вышестоящих уровней власти, для финансирования целевых комплексных программ и компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти вышестоящего уровня управления.

     Исполнение  местного бюджета контролирует исполнительный орган муниципальной системы управления, который самостоятельно определяет организационные формы процесса контроля за использованием местного бюджета. Исполнительная власть обязана представлять информацию о ходе исполнения местного бюджета.

     Исполнительные органы власти обязаны в установленный срок представить информацию об исполнении местного бюджета по всем основным показателям доходов и расходов с необходимым анализом представительному органу управления, а уже представительные органы власти принимают соответствующие решения.

     Помимо  бюджетных средств органы системы  муниципального управления в своей деятельности используют еще и внебюджетные средства. Муниципальные внебюджетные фонды имеют целевую направленность и образуются представительными органами власти. Они формируются за счет:

• добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений, организаций на определенные цели;
• сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и неправильное использование природных ресурсов и других нарушений природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;
• сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурных наследий, памятников природы, находящихся в ведении местной власти, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб. Сумму этих штрафов и платежей используют на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов историко-культурного наследия;
• иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством.

Исполнительные  органы власти муниципального образования  обязаны в установленный срок представлять информацию (отчет) об использовании  средств внебюджетного фонда  представительному органу управления.

1.2. Содержание процесса управления муниципальными финансами

   Процесс управления муниципальными финансами  распадается три большие стадии⁴:

1. финансовое планирование;
2. бюджетный процесс;
3. оценка результатов.

    Характер  и цели деятельности на каждой из этих стадий различны. Так, на первой стадии основной вид деятельности — составление анализа и прогноза, причем определяющей оказывается аналитическая работа. На второй стадии основным является процесс исполнения бюджета,  на третьей - процесс контроля. Одни и те же структуры органов местного самоуправления не могут эффективно исполнять все перечисленные функции, поэтому крайне важно провести их разделение в процессе управления финансами.

    Как правило, в структуре органов  местного самоуправления указанными видами деятельности занимаются:

1. финансовые органы - производят финансовое планирование;
2. бюджетные органы - организовывают и осуществляют бюджетный процесс;
3. контрольные органы - контролируют расходование средств.

    Как считают специалисты, смешение этих функций недопустимо, поскольку  интересы перечисленных органов  различны. Так, возложить функцию финансового планирования на бюджетные органы (что на практике происходит достаточно часто) - это значит подчинить процесс финансового планирования не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и исполнения.

    Планирование  является важнейшим и обязательным этапом любой деятельности, так как  в ходе этого процесса происходит определение приоритетов развития. Поскольку само планирование является процессом, то основной его составляющей будет временной фактор, иными словами, сроки планирования. В таблице 1 показаны формы планирования и их содержание⁵.

    Разделение  планирования на три основные формы позволяет придать этому процессу комплексный и целенаправленный характер, обеспечивает согласованность действий всех его участков, поскольку в ходе процесса финансового планирования все органы местного самоуправления задействованы на решении единых задач.

Таблица 1. Виды планирования

    Наиболее  важным с точки зрения реализации целей деятельности органов местного самоуправления является этап долгосрочного планирования, поскольку именно на этом этапе определяется стратегия развития муниципального образования и происходит согласование основных интересов всех участников процесса финансового планирования.

    Бюджетный процесс в муниципальном образовании - это деятельность органов местного самоуправления по составлению и  рассмотрению проекта муниципального бюджета, его утверждению, исполнению и контролю за исполнением⁶.

    Эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволяет привлекать в бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств.

    Бюджетный процесс регламентируется нормами  Бюджетного кодекса РФ и осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Обычно в муниципальном образовании принимается местный нормативный акт - положение о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверждения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета.

     Проект местного бюджета разрабатывается администрацией муниципального образования. Для разработки проекта бюджета необходим ряд исходных данных, показанных на рис. 1⁷.

Рисунок 1. Исходные данные для разработки проекта местного бюджета на очередной финансовый год

    Для составления проекта местного бюджета  необходимы также сведения о нормативах отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов и сборов, о предполагаемых объемах финансовой помощи из бюджетов других уровней, о дефляторах (ценовых коэффициентах роста финансовых затрат по сравнению с текущим годом). Эти сведения, если они не содержатся в действующем налоговом и бюджетном законодательстве, должны быть заблаговременно получены от финансового органа субъекта РФ.

    Разработанный проект местного бюджета вносится главой администрации на рассмотрение и  утверждение в представительный орган местного самоуправления. К  проекту бюджета прилагается  специальный документ - бюджетное  послание, в котором глава администрации обосновывает объемы доходов и направления расходования бюджетных средств с учетом целей и задач жизнеобеспечения и социально-экономического развития муниципального образования.

    Рассмотрение  бюджета в представительном органе обычно происходит в два или три этапа (чтения).

    На  первом этапе проект бюджета рассматривается  в комитетах и комиссиях, а  затем на заседании представительного  органа, где заслушивается бюджетное послание главы администрации. После этого бюджет принимается в первом чтении, т. е. согласовываются его основные параметры. Для рассмотрения возможных разногласий по проекту между администрацией и представительным органом создается согласительная комиссия. Проект бюджета, принятый в первом чтении, публикуется в средствах массовой информации для всенародного обсуждения.

    На  втором этапе собираются и анализируются  мнения и предложения населения и общественных организаций по проекту бюджета, проводятся публичные слушания по проекту и работает согласительная комиссия. По итогам ее работы администрация корректирует проект бюджета и повторно вносит его в представительный орган. Если разногласия удалось преодолеть, бюджет утверждается представительным органом во втором чтении.

    Третий  этап требуется, если голосование во втором чтении не дало результата. На этом этапе продолжается работа согласительной комиссии, после чего бюджет утверждается в третьем, окончательном чтении.

    Если  к началу финансового года бюджет не будет утвержден, то финансирование бюджетных расходов осуществляется ежемесячно в размере 1/12 фактических расходов бюджета предыдущего года. Поскольку этот порядок существенно осложняет процесс финансирования, администрация и представительный орган заинтересованы в том, чтобы преодолеть разногласия и утвердить бюджет к началу финансового года.

    Исполнение  утвержденного бюджета осуществляется администрацией в строгом соответствии с бюджетной росписью по статьям расходов, которая доводится до сведения всех распорядителей и получателей бюджетных средств.

    В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость в перераспределении бюджетных средств по статьям расходов. В положении о бюджетном процессе должно быть указано, в каких пределах администрация имеет право производить такое перераспределение самостоятельно. В случае превышения этого предела администрация должна внести на утверждение представительного органа предложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение ожидаемого объема поступлений в бюджет не более чем на 10 %, администрация вправе ввести режим сокращения расходов бюджета (секвестр). Если снижение доходов составляет более 10 % от утвержденной суммы, администрация вносит в представительный орган предложения о внесении изменений в бюджет.

    Эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволяет привлекать в бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств.

    Грамотно  построенный бюджетный процесс  должен исходить прежде всего из тщательно организованного хозяйственного планирования развития территории муниципального образования, поскольку сам бюджет - лишь механизм развития территории. Важнейшая составляющая грамотно построенного бюджетного процесса - его структурное и нормативное обеспечение. Иначе говоря, цели, обозначенные в виде приоритетов развития муниципального хозяйства, должны найти свое нормативное закрепление в документах, принимаемых органами местного самоуправления, обеспечиваться соответствующими структурами.

    1.2.3. Финансовый контроль

    Контроль  над бюджетной практикой муниципальных  образований со стороны государственных  органов власти включает в себя контроль над принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, над внесением  в бюджет обязательных расходов и расходов по исполнению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.