Содержание и значение финансового контроля

Кроме того, на практике более  чем в 90 % случаев встречаются  иные варианты неправомерного расходования средств, которые не подпадают под  принятое определение понятия нецелевого использования. Это «переплаты», «перерасходы, сопровождающиеся непосредственным материальным ущербом» (завышение стартовой цены контракта, приписки к объемам выполненных  работ и т. д.), имеющие очевидную  коррупционную составляющую и наносящие  гораздо больший вред государству, чем несанкционированное перераспределение  средств по кодам бюджетной классификации, являющееся лишь фактом нарушения финансовой дисциплины. Однако в соответствии с Бюджетным кодексом РФ контролеры могут применять только те меры, которые предусмотрены действующим  законодательством:

вынесение представления  о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

направление руководителю организации, допустившей переплату или иное расходование бюджетных средств, вследствие которого нанесен материальный ущерб  организации, предписания о возмещении средств путем взыскания с  лиц, получивших средства неправомерно, или с виновных лиц.

С точки зрения предотвращения нарушений законодательства экономическая  и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в Бюджетном кодексе, неэффективна. Проблема привлечения  к бюджетной ответственности  не замыкается в рамках бюджетного права, имеет комплексный характер, именно поэтому наиболее острым является вопрос о реформировании правовых основ  бюджетной деятельности государства. Законодатели и органы исполнительной власти признают, что раздел IV Бюджетного кодекса РФ «Ответственность за нарушения  бюджетного законодательства» не выдерживает  критики. Проведенный нами анализ нескольких инициативных вариантов проектов этой части кодекса показал, что они  бессистемны, ключевых проблем не решают и даже не поднимают. Большинство предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, поступающих от финансовых контролеров, заранее обречены на отрицательное заключение правительства, поскольку по определению не могут быть достаточно проработаны юридически на местах.

К сожалению, на сегодняшний  день не все поддерживают идею необходимости  принятия Федерального закона «О государственном (муниципальном) финансовом контроле»  и предлагают ограничиться внесением  в Бюджетный кодекс РФ поправок по правовому регулированию государственного и муниципального финансового контроля.

Однако ставить вопрос только о совершенствовании бюджетного законодательства без внесения изменений  и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс, Гражданский кодекс и другие нормативные  акты недостаточно обоснованно. Более  того, в условиях совершенствования  правового статуса государственных (муниципальных) бюджетных учреждений предложенное установление пресекательных и административных мер в отсутствие правовосстановительных мер принуждения (изъятие в бесспорном порядке  средств, используемых не по целевому назначению) могут привести к непредсказуемым  последствиям, особенно учитывая предложение  подменить обязательность проверки ее «возможностью» (как обязательного  условия договора).

3.2. Перспективы  развития финансового контроля

Повышение эффективности  государственной бюджетной политики в поисках резервов совершенствования  бюджетного процесса крайне важно для  современной России в рамках этой проблемы весьма актуальны вопросы  эффективности государственного финансового  контроля. Справедливости ради следует  заметить, что эти вопросы также  актуальны в настоящее время не только для России. Изучение опыта финансового контроля США, Канады, Германии, Франции, Швеции и других стран подтверждает это.

Говоря об эффективности  финансового контроля, следует иметь  в ввиду два аспекта: эффективность  государственного финансового контроля как функция государственного управления и эффективность формирования, распределения  использования бюджетных средств.

В этой связи оценка эффективности  с одной стороны обусловлена  структурой, совокупностью процедур, методов и средств финансового  контроля. С другой стороны –  эффективностью федеральных законов, определяющих состав и порядок деятельности Счетной палаты и иных органов  исполнительной власти, призванных осуществлять контроль в области финансовых операций и хозяйственной деятельности, т.е. соотношением между фактическими результатами их проверок и теми целями, для которых  эти учреждения были созданы.

В настоящее время большое  значение приобретает необходимость  совершенствования финансового  контроля с целью повышения его  действенности и эффективности.

Совершенствование финансового  контроля в РФ должно осуществляться по следующим основным направлениям. Ключевым направлением совершенствования  государственного финансового контроля как важнейшей составляющей финансового  контроля в РФ и повышения его  эффективности является принятие единой концепции государственного финансового  контроля в РФ, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработка научно-методических основ оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля и их сотрудников.

В целях повышения эффективности  расходования государственных средств  перспективным направлением совершенствования  контроля является переход к аудиту эффективности государственных  расходов, который представляет собой  направление деятельности контрольных  органов, предполагающее анализ результативности и экономности использования  государственных средств, оценку возможных  резервов их роста и обоснованности расходования. В настоящее время  отсутствует единая методика проведения аудита эффективности государственных  расходов, не определены критерии и  показатели эффективности использования  государственных средств.

Важной проблемой осуществления  контроля является низкий процент возврата бюджетных средств по результатам  проведённых ревизий и проверок. Для повышения эффективности  проведения ревизий финансово-хозяйственной  деятельности как одного из основных методов финансового контроля необходимо в законодательном порядке закрепить  основы проведения ревизии, определив  цель и задачи ревизии, порядок её проведения; состав органов, имеющих  право на проведение ревизии, их права  и обязанности; определить права  и обязанности ревизуемых организаций.

Важным вопросом совершенствования  контроля является исключение дублирования действий контрольных органов, заключающееся  в совершении различными органами своих  функций в отношении одних  и тех же объектов контроля, - Министерства финансов РФ, органов федерального Казначейства, Счётной палаты РФ, контрольных  органов, созданных главными распорядителями  и распорядителями бюджетных  средств при осуществлении последующего финансового контроля.

Использование новых информационных технологий должно стать фактором повышения  совершенствования эффективности  государственного финансового контроля. Информатизация деятельности органов  государственной власти и государственного финансового контроля на основе передовых  технологий открывает перспективы  повышения эффективности использования  государственных ресурсов.

В целях совершенствования  аудиторского контроля особого внимания заслуживает проблема повышения  качества оказываемых аудиторских  услуг. Важное значение в этой связи  приобретает разработка дополнительных критериев, характеризующих деятельность аудиторских организаций помимо соблюдения действующих правил (стандартов). Кроме того, повышению качества оказываемых  аудиторских услуг будут способствовать и такие факторы, как создание методик оценки ущерба от осуществления  некачественного аудита, упрощение  существующей системы судебного  делопроизводства, повышение уровня квалификации аудиторов и др.

В современных условиях своего решения требует законодательное  обеспечение внутрихозяйственного финансового контроля. Следует законодательно закрепить основы функционирования служб внутреннего контроля и  установить основы их взаимодействия с другими органами финансового  контроля. Также важным направлением совершенствования является разработка и реализация наиболее рациональных форм , методов его осуществления, способствующих снижению злоупотреблений  должностных лиц, сохранности и  рациональному использованию финансовых ресурсов.

Хотя нормативное и  методическое обеспечение деятельности контрольных органов системы  исполнительной власти и возложено  на Министерство финансов, но в силу требований административной реформы  оно лишено контрольной функции  в финансовой сфере, что привело к резкому снижению соответствующего практического опыта, который можно было бы анализировать, обобщать, концентрировать в нормативных и инструктивных документах. Видимо, назрела необходимость обозначить в федеральном законе «О государственном и муниципальном финансовом контроле» орган, в компетенцию которого будет входить методологическое обеспечение контроля в целом, включая его внутренний сектор, участвующий в создании нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность контрольных органов любого уровня и их взаимодействие. Иначе тон будут задавать те, кого проверяют. Низкая результативность в работе финансовых контролеров из-за отсутствия необходимого инструментария поставила на повестку дня вопрос о придании в законодательном порядке бюджетным обязательствам статуса властных (публичных) имущественных (денежных) обязательств, невыполнение которых влечет за собой не только административную и дисциплинарную ответственность, но и возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений.

Возможно, следует определить в Бюджетном кодексе имущественную  ответственность за вред, причиненный  интересам государства и субъектов  нарушениями бюджетного законодательства (по аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом), поскольку сегодня  возмещается весьма незначительная часть (10–20 %) выявляемого ущерба. Именно экономически обоснованная классификация должна лечь в основу и правовой оценки нарушений в рамках бюджетного, уголовного и административного кодексов. А сегодня разные органы контроля по-разному понимают, что такое «нецелевое использование средств», «незаконное», «неправомерное», «неэффективное», «неэкономное».

Необходимо, чтобы совместные усилия контрольных инстанций получали поддержку правоохранительных и  судебных органов, так как меры ограничения  финансовых возможностей недобросовестных получателей бюджетных средств без строгого наказания нарушителей будут малоэффективными.

Дальнейшему развитию и совершенствованию  общественного контроля должно способствовать осуществление следующих мер: расширение деятельности попечительских советов; более чёткая регламентация отдельных  аспектов деятельности некоммерческих организаций, таких как информирование о результатах своей деятельности; законодательное обеспечение процедур доступа к государственным информационным ресурсам, исключая информацию с ограниченным доступом ; обеспечение возможности  участия общественности в проведении контрольных действий (например, инвентаризации товарно-материальных ценностей и  денежных средств).

3.3. Мировой опыт.

В рамках настоящего обзора весьма актуальны вопросы эффективности  государственного финансового контроля. Следует отметить, что эти вопросы  в настоящее время актуальны  не только для России, но и для  США, Канады, Германии, Франции, Швеции и других стран.

Анализ зарубежного опыта  показывает, что эффективная система  государственного финансового контроля строится на базе парламента.

Ведущей  формой  независимого  контроля  в странах с развитой экономикой является аудиторство.

Важнейшим звеном государственного финансового контроля во всех демократических  странах принято считать орган  контроля по линии законодательной  власти. Как правило, во всех странах  существуют специальные институты  парламентского контроля за расходованием  государственных средств: в России - это Счетная палата РФ, в США - Главное бюджетно-контрольное управление Конгресса, в Великобритании - Национальное контрольно-ревизионное управление, в Канаде - Ведомство Генерального аудитора, во Франции - Суд счетов, в Швеции - Национальное ревизионное бюро, в Австрии, ФРГ, Франции, Венгрии - Счетные палаты при бундестаге и парламенте.

В Германии образование высшего  органа финансового контроля (ВОФК) датируется 1714 г. В этом году вышел  указ прусского короля Фридриха Вильгельма I, учреждавший Генеральную счетную  палату, которая в дальнейшем  прошла в своем развитии несколько  исторических этапов – в качестве ВОФК Пруссии, Северогерманского Союза, Германской империи. С 1950 г. данный орган  функционирует как Федеральная  счетная палата.

Особенностью осуществления  государственного финансового контроля в Германии является тот факт, что  основные правила функционирования финансовой системы этой страны закреплены в Финансовой конституции ФРГ, которая  является самым крупным разделом основного закона немецкого государства. Этот документ регулирует отношения  между федерацией, землями, общинами, гарантируя их устойчивость и предотвращая различные политические казусы (например, в результате смены кабинета). Субъектами бюджетного администрирования являются: финансовые органы (Министерство финансов и его органы на местах), органы денежно-кредитного регулирования (Бундесбанк и его  подразделения), органы государственного финансового контроля (Счетная палата ФРГ).

Канадский опыт государственного финансового контроля построен на базе взаимодействия Комитета по финансовому  контролю Палаты общин и Офиса  Генерального аудитора (аналог Счетной  палаты России). Материалы из Офиса  Генерального аудитора поступают в  Комитет, где назначаются слушания, разрабатывается проект постановления, который выносится на рассмотрение Палаты общин Парламента. В постановлении содержатся рекомендации Комитета министерствам и ведомствам.