Система управления государственной и муниципальной земельной собственностью

     Рисунок 2 – Общая схема предоставления земель государственной собственности физическим и юридическим лицам

     Продажа прав аренды земель и продажа земель в собственность на инвестиционных условиях (под строительство) осуществляется согласно закону Санкт-Петербурга «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции». При этом конкретные условия проведения торгов претерпевали со временем существенные изменения. Сейчас предоставление земель для строительства происходит:

     • посредством торгов (открытого или  закрытого аукциона или конкурса). Проведение торгов на право жилищного  строительства возможно только в  форме аукциона;

     • целевым предоставлением  (лицам, имеющим право об установлении сервитута для прокладки инженерной инфраструктуры; на праве бессрочного пользования в соответствии с уставными целями; под жилищное строительство при условии передачи городу не менее 10 % жилого фонда, сверх установленной платы; в соответствии с целевыми программами развития города и специальными соглашениями;  единственному участнику несостоявшихся торгов).

     Порядок предоставления земельных участков под строительство целевым назначением  устанавливается в Постановлении  Правительства СПб № 1592  и графически изображен на рис. 3.

     Рисунок 3 – Схема целевого предоставления земельных участков под строительство

       Инвестор, желающий получить земельный  участок в аренду  (в собственность  участки по целевому назначению  не предоставляются), должен обратиться в ГУ «Управление инвестиций» (если проект промышленного назначения,  то в Городское агентство по промышленным инвестициям) с заявлением на рассмотрение возможности реализации его инвестиционного проекта. Далее УИ направляет запросы в функциональные комитеты для получения принципиальных согласий на размещение объекта. По итогам делается сводное заключение о возможности или невозможности реализации предложенного проекта.  Далее,  если принято положительное заключение,  готовится пакет документов, который УИ вместе с заключением о соответствии документации требованиям передает в Комитет по строительству для подготовки проекта Постановления Правительства СПб о предоставлении земельного участка целевым назначением. Согласование проекта и устранение разногласий производится на совещании у вице-губернатора Санкт-Петербурга, отвечающего за решение вопросов капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства.

     Порядок предоставления земельных участков под строительство посредством проведения торгов установлен в Постановлениях Правительства № 167 (под жилищное строительство) и № 405 (по «короткому пакету» – на право разработки документации в аренду на 6 лет с правом продления договора на 49 лет). Иллюстрирующая этот порядок схема изображена на рис. 4.

     Рисунок 4 – Порядок предоставления земельных участков под строительство посредством проведения торгов

     Чтобы выставить земельный участок  на торги, необходимо подготовить по нему комплект разрешительных документов на строительство объекта определенных характеристик. Управление инвестиций направляет соответствующие запросы в различные комитеты в целях получения заключений о возможности или невозможности строительства на конкретном участке. В случае положительных заключений полный пакет документов УИ направляет в Комитет по строительству, который осуществляет проверку документов и готовит проект Постановления Правительства на проведение торгов. Далее пакет документов вместе с Постановлением Правительства направляется в КУГИ, а потом в ОАО «Фонд Имущества» для организации самих торгов. Торги могут проходить в форме закрытого или открытого аукциона или конкурса (для жилищного строительства – только аукциона), где победителем становится участник, предложивший наибольший размер арендной платы.

3.2. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ  ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ  МЕХАНИЗМА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ  ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ  САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

     Сложившаяся система управления земельными ресурсами  Санкт-Петербурга пока выполняет только одну задачу – привлечение в город больших объемов инвестиций, что, несомненно, повышает экономическое развитие города, но не способствует установлению прозрачных отношений между всеми участниками земельных отношений в городе и поддержанию экологического равновесия. В проигрыше, к примеру, остались представители малых и средних строительных компаний, которым приходится доказывать свою состоятельность на аукционах, и горожане, страдающие от уплотнительной застройки в своих дворах.

     Целевое предоставление земельных участков, по сути, является несправедливым по отношению к остальным участникам рынка, поскольку ограничивает их возможности претендовать на разработку выбранного участка. Недовольство таким порядком высказывали многие строительные компании. В итоге, не отказавшись от такого порядка вовсе, правительство Петербурга существенно ограничило случаи, при которых передача целевым назначением возможна. В основном, такой привилегией сейчас могут воспользоваться только крупные стратегические инвесторы, проект которых оказывает прямое влияние на социально-экономическое развитие города. В таком случае соглашение о реализации крупных инвестиционных проектов (как правило, не менее 3 млрд. руб.) принимается индивидуально между правительством города и инвестором. Примером тому может быть инвестиционный проект «Балтийская Жемчужина» или «Газпром-Сити».

     Анализируя  порядок предоставления земельных  участков посредством торгов, можно  сделать вывод о том, что итоговое решение о предоставлении земли  под строительство должно быть объективным, если у каждого из субъектов согласования есть четкие инструкции, на которые они опираются при написании заключений. Но поскольку сейчас не приняты правила землепользования и застройки, в рамках которых должны разрабатываться более детальные инструкции для каждого вовлеченного в процесс согласования проектов органа власти, то решения порой оказываются субъективными.

     Именно  в целях устранения субъективности во взглядах на форму и цели использования  земель был принят Генеральный план Санкт-Петербурга, в котором точно разграничены функциональные зоны города и определены возможности по их использованию. Сейчас, по сути, единственным недостатком является отсутствие законодательно утвержденных правил землепользования и застройки, которые бы добавили упорядоченности при рассмотрении проекта строительства.

     Отказ от конкурсов,  на которых происходил предварительный отбор участников по установленным конкурсной комиссией  критериям,  в жилищном строительстве  как самом прибыльном добавил  прозрачности в механизм и сравнял  условия для большинства потенциальных инвесторов. Хотя  проводить определенный отсев компаний с плохой финансово-экономической отчетностью и репутацией на строительном рынке необходимо в целях обеспечения качественной реализации проектов. Изначально предполагалось продавать права аренды земельных участков под строительство и реконструкцию с наличием полного комплекта разрешительной и согласительной документации на проведение работ. Но такая форма показалась городской власти малоэффективной из-за большой нагрузки на соответствующие комитеты, медленной подготовки документов и, как следствие, малых объемов предоставляемых земельных участков. Поэтому в 2004 году было решено проводить торги по упрощенной схеме – предоставлять земельные участки на инвестиционных условиях с неполным комплектов документов сроком на 6 лет. Такая процедура имела целью упростить работу городской администрации, ускорить процесс сдачи в аренду участков,  переложив работу и ответственность за сбор необходимых документов на арендаторов. При этом победитель аукциона получает право на заключение договора аренды земельного участка сроком на 6 лет, свободного от прав третьих лиц, находящегося в государственной собственности и расположенного на территории Санкт-Петербурга, предоставляемого в целях разработки в установленном порядке градостроительной документации о застройке территории,  определения возможности строительства, а также разработки проектной документации. 

     Договор аренды земельного участка предусматривает  право арендодателя продлевать срок действия аренды на 49 лет в случае, если арендатором в установленные  сроки выполнены инвестиционные условия. 

     Победителем аукциона признается участник, предложивший наибольшую величину годовой арендной платы за земельный участок. Годовая величина арендной платы, определенная по результатам аукциона в долларах США, оплачивается победителем аукциона в рублевом эквиваленте по курсу ЦБ РФ на день проведения аукциона.

     Величина  годовой арендной платы остается неизменной на весь 6-летний срок действия договора аренды земельного участка. Это время отводится на реализацию инвестиционного проекта,  после чего администрация Санкт-Петербурга обязуется заключить с инвестором долгосрочный договор аренды. Первые торги на право аренды земельных участков из собственности Санкт-Петербурга по «короткому пакету» состоялись в мае 2004 года. Такой порядок использования земельных участков предполагает, что победитель получит землю в аренду на срок 6 лет, внесет по 30 % стоимости земли в течение первых трех лет, а остальные три года будет выплачивать по три с небольшим процента оставшейся суммы. Если в течение трех лет строительство на выданном участке не начнется, арендную ставку для инвестора повысят в два раза. Этот шаг должен был стать дополнительным стимулом для того, чтобы не было спекуляций на земельном рынке.

     По  «короткому пакету», в основном, выставляются участки большой площади. В частности, на первых торгах инвесторам предложили два участка по 10 га в районе Шувалово-Озерки и два участка в районе метро  «Проспект Большевиков». По истечении шести лет земельные участки либо передаются инвестору в долгосрочную аренду на 49 лет или, если позволяет закон, выкупаются в собственность.

     В упрощенном виде схема «короткого» пакета подразумевает, что претендентам известны только кадастровый номер и площадь участка, имущественно-правовой статус, разрешенное функциональное использование, общая площадь застройки и начальная цена  (арендная ставка). При этом «короткий» пакет не содержит заключения о качестве грунтов,  экологических согласований, технических условий на подключение к инженерным сетям. Подобная недостаточность исходной информации об объектах, с одной стороны, вынуждает участников торгов идти на определенный риск и, с другой – значительно затрудняет оценку участков, реализуемых по «короткому» пакету.

     Отсутствие  или недостаток данных об оцениваемом  объекте недвижимости предполагает четкую идентификацию соответствующих рисков, их учет и квалифицированную оценку. К основным рискам «короткого» пакета принято относить: риск экономической неэффективности, отсутствие положительных инженерно-технических заключений, наличие неурегулированных имущественно-правовых проблем, риск оспаривания отчета об оценке и результатов торгов и т.д. Так, например, риск экономической неэффективности связан с неопределенностью технико-экономических показателей проекта из-за отсутствия градостроительного регламента и,  прежде всего,  точного объема застройки. В настоящее время выдаваемые Комитетом по градостроительству и архитектуре оценки объемов возводимых зданий слишком приблизительны, чтобы на их основе производить достаточно точные расчеты экономической эффективности проектов.

     Городская администрация считает, что тоже рискует, продавая земельные участки по «короткому» пакету. К таким рискам власти относят, например, вероятность того, что в итоге на участке не будет ничего построено или что через несколько лет цена земли значительно вырастет и,  просто перепродав право аренды,  инвестор не только компенсирует свои затраты,  но и получит прибыль. 

     Недовольство  инвесторов также вызывает довольно напряженный график оплаты 6-летней аренды: 90 % за первые три года – когда  еще, может быть, даже не начато строительство. Таким образом, «короткий» пакет, условно говоря, отсекает от участия в торгах мелкие и средние компании, не располагающие для этого значительными свободными средствами,  поскольку кредит в банке таким компаниям взять практически невозможно, так как земельный участок, переданный по «короткому пакету», нельзя оформить в залог. 

     С введением нового порядка предоставления земельных участков в аренду на инвестиционных условиях количество заключенных договоров существенно снизилось (почти в 2 раза), хотя размер общей площади по этим договорам остался практически неизменным и даже несколько увеличился. Это говорит об увеличении выставляемых на торги участков земли, что подтверждается заключением крупных инвестиционных договоров,  например,  квартала застройки  «Балтийская жемчужина». Такие тенденции существенно снижают возможности небольших петербургских фирм-застройщиков на приобретение прав аренды. Взамен им на городской рынок постепенно приходят более «богатые» московские и иностранные компании. 

     Больше  всего договоров заключалось именно для застройки. Активно шел процесс торгов прав аренды земельных участков для проведения изыскательских работ (в том числе по «короткому пакету»). Порядок сдачи в аренду в таких случаях не регулируется специальными законами и осуществляется в общем порядке при обращении потенциального арендатора в районное управление КУГИ. Некоторые упрощения предусмотрены в программах поддержки малого бизнеса в части предоставления им в аренду недвижимого имущества, в том числе и земельных участков, находящегося в собственности Санкт-Петербурга.