Особенности формирования местных бюджетов

    Глава 8 Конституции РФ целиком посвящена  местному самоуправлению. В ней сформулированы основные принципы местного самоуправления, закреплены права и обязанности, возможности и формы ответственности органов местного самоуправления.

    По  Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

    Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством [23].

    С 1 января 2006 года вступил в силу Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», призванный заменить действовавший Закон 1995 г. Данным законом устанавливаются общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяются государственные гарантии его осуществления.

    Новый закон затрагивает гораздо более  широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении [1].

    2 ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ  ДОХОДОВ И ФИНАНСИРОВАНИЯ РАСХОДОВ  БЮДЖЕТА Г. БЛАГОВЕЩЕНСК 

    2.1 Сравнительная характеристика доходов бюджета г. Благовещенска и муниципальных образований Амурской области

    Основной  составной частью финансовых ресурсов муниципальных образований являются доходы местных бюджетов. Экономическая  сущность местных бюджетов проявляется  в их функциях, к которым можно  отнести: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных органам местного самоуправления.

    Эффективность местного самоуправления во многом зависит  от состояния бюджета органов  местного самоуправления, являющегося  важнейшим рычагом, обеспечивающим надлежащее управление муниципальными образованиями.

    Проведём  анализ финансового состояния бюджетов двадцати семи муниципальных образований  Амурской области за период 2005 — 2009 гг. и сопоставим финансовое состояние бюджета г. Благовещенска с остальными бюджетами территорий Амурской области.

    Существующие финансово-экономические проблемы бюджетов городов и районов области обусловлены социально-экономическими процессами, происходящими в Амурской области. В целом общий анализ экономических показателей доказывает, что по территориям области наблюдается тенденция роста доходов. Рост доходов территорий области явился следствием увеличения собственных доходов.

    Увеличению  поступления собственных доходов  местных бюджетов способствовало проведение на территории Амурской области реструктуризации задолженности по налогам (сборам) и штрафным санкциям во все уровни бюджетов в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации и Главы Администрации Амурской области.

    В структуре собственных доходов  консолидированного бюджета Амурской области за 2006 год доходы областного бюджета занимают — 39,1%, а собственные доходы местных бюджетов — 60,9%.

    Среди территорий области, занимающих наибольший удельный вес в собственных доходах консолидированного бюджета Амурской области, можно выделить г. Благовещенск — 11,7%, г. Тында — 7,4%, Бурейский район — 3,3%, Сковородинский район — 3,3%. Однако у 14 территорий уровень собственных доходов в структуре консолидированного бюджета области менее одного процента.

    По  результатам оценки финансового  состояния бюджетов городов и районов области за пять последних лет (2005 — 2009 гг.) территории области распределились на четыре группы: «стабильное финансовое состояние, направленное на оздоровление муниципальных финансов», «стабильное финансовое состояние», «нестабильное или переходное финансовое состояние», «депрессивное финансовое состояние». Можно сказать, что бюджет одного района из двадцати семи относится к первой группе «Стабильное финансовое состояние, направленное на оздоровление муниципальных финансов», ко второй группе «Стабильное финансовое состояние» вошло восемь территорий Амурской области, в третью группу «Нестабильное или переходное финансовое состояние» вошло пятнадцать территорий из двадцати семи и, наконец, в четвёртую группу «Депрессивное финансовое состояние» вошло три территории.

    Таким образом, за пять последних лет финансовое положение большинства местных  бюджетов можно охарактеризовать, как  нестабильное или переходное финансовое состояние. Удельный вес таких территорий составил 55,5%.

    Об  эффективности деятельности муниципалитетов позволяют судить такие показатели, как дотационность и самообеспеченность, которые необходимы для правильного формирования межбюджетных отношений. Средняя самообеспеченность муниципальных образований за анализируемый период времени составила 53%.

    В муниципальных образованиях Амурской области в период 2005 –– 2008 гг. наблюдалось увеличение собственных доходов бюджетов в общей структуре доходов. У основных муниципальных образований области показатель самообеспеченности сложился с небольшой разницей на уровне пяти последних лет. Низкий уровень самообеспеченности характеризует зависимость местных бюджетов от оказываемой финансовой помощи из областного бюджета.

    Наличие ликвидной составляющей в бюджете  любого уровня является залогом осуществления первоочередных и социально-значимых расходов. Такой составляющей в бюджетах всех уровней выступают налоговые доходы. В силу сложившихся условий развития Амурской области основными бюджетообразующими налогами в бюджетах городов и районов области являются налог на прибыль организаций, налог на добавленную стоимость, налог на доходы физических лиц и налог на имущество. Обратным показателем самообеспеченности является дотационность.

    По  проведённым расчётам, доля налоговых  поступлений в городской бюджет от общей суммы собранных налогов на территории г. Благовещенска составила: в 1998 г. — 41,5%; в 1999 г. — 28,6%; в 2000 г. — 27,5%; в 2001 г. — 26,6%; в 2002 г. — 29%, в 2003 г. — 29,3%, в 2004 г. –– 25,3%.

    Динамика  структуры распределения налоговых  сборов по уровням бюджета (при общем увеличении поступлений) имеет явную тенденцию к увеличению доли федеральных и областных бюджетов в ущерб местному.

    Территория  г. Благовещенска собирает более одной трети всей суммы областных налоговых поступлений, однако бюджет города становится всё более дотируемым из областного бюджета.

    Таким образом, причина дотируемости кроется  отнюдь не в низком налоговом потенциале муниципального образования, а в  политике вышестоящего бюджета, построенной  на фискальных методах финансового планирования. По крайней мере, этот вывод можно сделать по отношению областного уровня власти к г. Благовещенску на протяжении всего времени реформенного периода.

    Средний показатель дефицита по бюджетам городов  и районов области за 2005 − 2008 гг. составил 7,7% к доходам без учёта финансовой помощи и 3,8% к расходам. У большей части муниципальных образований области (сельские территории) низкий уровень собственных источников формирования бюджетов. Дефицит в пределах, утверждённых Бюджетным кодексом Российской Федерации имеют, г. Благовещенск, г. Белогорск, г. Райчихинск, г. Свободный, г. Тында, Бурейский, Зейский, Магдагачинский, Октябрьский, Свободненский, Сковородинский, Тынденский районы. Объёмы муниципальных долговых не должны превышать объёма доходов соответствующего бюджета без учёта финансовой помощи. По состоянию на 01.01.2006 г. объём муниципального долга соответствует федеральному законодательству только у четырнадцати муниципальных образований: городов — Благовещенск, Белогорск, Зея, Райчихинск, Свободный, Тында, районов –– Бурейский, Завитинский, Зейский, Магдагачинский, Селемджинский, Сковородинский, Тындинский, Шимановский. Наращивание муниципального долга при недостатке собственных источников в бюджетах ведёт к неликвидности (несостоятельности) местных бюджетов. Наличие кредиторской задолженности (более одной трети расходов бюджетов) как следствие приводит к привлечению заёмных средств и увеличению долговых обязательств муниципалитетов.

    2.2 Оценка процессов формирования доходов бюджетов и расходов муниципальных образований Амурской области и их использования

    Состояние финансовой базы муниципальных образований  напрямую зависит от применяемой  на территории субъекта РФ системы  оценки доходов и расходов бюджетов муниципалитетов.

    Начиная с 2001 года планирование доходов и расходов бюджетов муниципальных образований (в том числе и на территории Амурской области) стало основываться на расчётах оценки среднедушевых расходов и доходов бюджетов территории для регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти области и органов местного самоуправления. Такое планирование призвано обеспечить равенство бюджетных прав бюджетов городов и районов области во взаимоотношениях с областным бюджетом, создание единой методологической базы для определения межбюджетных отношений, единый подход к выравниванию уровней бюджетной обеспеченности бюджетов городов и районов субъектов РФ.

    Как правило, такая оценка проводится с  помощью самостоятельно разрабатываемой  законодательным органом субъекта РФ методики, которая позволяет, учитывая особенности, самостоятельно регулировать межбюджетные отношения с муниципальными образованиями территории. В связи с этим появляются отличия в проведении самих расчётов на территории того или иного субъекта.

    Оценка  доходов и расходов бюджетов муниципальных образований Амурской области производится на основе методики формирования межбюджетных отношений с территориями области для определения нормативов отчислений от регулирующих налогов, финансовой помощи муниципальным образованиям из бюджета Амурской области на оцениваемый год [9, 10, 11, 12].

    Оценка  доходов бюджетов муниципальных  образований производится Финансовым департаментом Амурской области  согласно Методики формирования межбюджетных отношений с территориями области  по единым нормативам отчислений от регулирующих налогов и доли в областном фонде финансовой поддержки муниципальных образований на оцениваемый год.

    На 2001 год прогноз собственных (налоговых  и неналоговых) доходов бюджетов городов и районов Амурской области  согласно Методике производился на основе ожидаемого поступления доходов за 2000 год с пересчётом по каждому налогу или доходу на соответствующий коэффициент, а также на основе прогнозных значений городов и районов области некоторых показателей на 2001 год по данным комитета экономики Администрации Амурской области.

    Среднедушевые доходы бюджетов городов и районов  Амурской области определялись, исходя из деления прогнозных доходов бюджетов городов и районов на численность  постоянного населения данной территории на 01 января 2000 года.

    Поступления доходов определялись, исходя из ожидаемых  поступлений за 2000 год, рассчитанных по фактическим поступлениям налогов  за пять месяцев 2000 года, и ожидаемых  поступлений до конца 2000 года с применением  индексов-дефляторов роста валового внутреннего продукта, потребительских цен, прибыли, промышленной продукции по данным Министерства экономики Российской Федерации.

    На  период 2002 — 2003 гг. прогноз собственных (налоговых и неналоговых) доходов бюджетов городов и районов Амурской области осуществляется на основе оценки налоговых баз территорий области по единому перечню налогов и единой методике.