2.2.3. Бюджетный процесс

  Бюджетный процесс в муниципальном образовании проходит следующим образом.

  Представительные  органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта РФ.

  Составление проектов местных бюджетов, утверждение  и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией.

  Представительный  орган местного самоуправления принимает  решение о целях, формах и суммах долгосрочных заимствований в порядке, установленном уставом муниципального образования.

  Если  местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

  Контроль  за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными  органами местного самоуправления. [17]

  Сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

1) формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

2) распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

3) контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий,   организаций   и   учреждений,   подведомственных этим органам власти.

  Таким образом, местные бюджеты, как элементы муниципальных финансов, играют немало важную роль в социальном и экономическом развитии регионов, которая может еще больше возрасти при определенных условиях. Такими условиями могут быть наделение органов местного самоуправления дополнительными полномочиями по формированию доходов местных бюджетов и их использованию.[4] В последнем убедимся, проведя дальнейший анализ.

3. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

  В силу сложившихся исторических событий и необходимости улучшения жизни общества существует немало до сих пор нерешенных проблем, как на государственном, так и на муниципальном уровне. Проблема, кстати говоря,  никогда не исчезнет, какая она бы ни была по сути, она просто переродиться в другую фазу своего существования. Без проблем не возможно развитие.

  Какие же возникают антагонизмы в процессе формирования бюджета муниципального образования, и какие проблемы они порождают?

  В истории человечества очень часто  главным сюжетом политического  развития общества было противоречие государя и местных властей. С  одной стороны государству, как и муниципальному образованию, присуще производство общественных благ, оно, собственно, на это и нацелено. Но, с другой стороны, цели муниципального управления противоречат целям государства. Это противоречие обусловлено тем, что муниципальная власть не считается государственным органом. Это не государственное управление – это самоуправление граждан. [9]

Рассмотрим  три явно видимых проблемы:

1. Проблема фискальной автономии
2. Проблема межбюджетных отношений
3. Проблема нефинансируемых федеральных мандатов

3.1. Проблема фискальной автономии [9]

  Согласно  статье 132 Конституции РФ и статье 57 п.2 ФЗ №131 органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы. Такие полномочия отражают степень так называемой фискальной автономии. В настоящее время российские законодатели опасаются предоставить муниципалитетам значительную степень фискальной автономии, поскольку полагают, что это приведет к недобросовестной налоговой конкуренции и предоставит муниципалитетам возможность воздействовать на крупных налогоплательщиков, расположенных на их территории.

  По  мнению Ковалевского А.Р. такая опасность действительно существует, однако ее надо решать не за счет уничтожения института фискальной автономии, а за счет обеспечения добросовестной налоговой конкуренции, в частности создания условий для повышения мобильности населения и бизнеса, равно как и повышения степени публичности и прозрачности бюджетного процесса.

  Фискальная  автономия невозможна без развитого  местного самоуправления, развитого  гражданского общества. Ведь по своей  сути местное самоуправление — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципального образования по решению вопросов местного значения. Именно население должно решать, устанавливать ли тот или иной местный налог, и если да, то на какие сроки и в каком размере, на что будут потрачены поступления этого налога и т.д. Такая практика принята в американских городах, где институт фискальной автономии формировался в течение десятков лет. Например, если население американского города хочет построить бассейн, устраивается референдум, на котором принимается решение о необходимости строительства бассейна и источниках финансирования этого строительства. Если такое решение одобряется, то все горожане начинают платить налог для того, чтобы построить бассейн.

3.2. Проблема межбюджетных отношений [9]

  Ранее говорили, что бюджеты трех уровней взаимосвязаны между собой, соответственно, можно сказать о существовании межбюджетных отношений.

  Бюджетный кодекс определяет межбюджетные отношения как "отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления".

  Местные бюджеты находятся в очевидной  зависимости от органов государственной  власти субъекта Российской Федерации, поскольку именно в законе о бюджете субъекта Российской Федерации определяются нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, составляющие львиную долю доходов местных бюджетов, и размер финансовой помощи, предоставляемой из регионального бюджета.

  Существуют три основных метода бюджетного планирования: метод "от достигнутого", нормативный метод и метод, ориентированный на достижение результатов.

  Метод "от достигнутого" до сих пор широко практикуется в России. В этом случае ориентиром для определения финансовой помощи муниципалитету служит размер его доходов и расходов за прошлый год. Эти величины умножаются на индекс — дефлятор, после чего из бюджетов региона восполняется расчетный дефицит. Использование данного метода приводит к тому, что муниципалитеты "раздувают" свои расходы и лишаются всякой заинтересованности в сборе доходов. То же относится и к отдельным бюджетным учреждениям. Например, учреждению выделяют 100 тысяч рублей на оплату отопления. Если в учреждении будут проведены работы (скажем, утеплены окна), позволяющие в итоге потратить меньше средств на отопление (50 тысяч, а не 100), то на следующий год ему просто урежут лимиты финансирования.

  Нормативный метод основан на финансировании учреждений по различным нормативам. Но, во - первых, невозможно разработать нормативы на все случаи жизни, а во - вторых, нормативный подход не позволяет оценить качество бюджетных услуг. Скажем, финансирование школ в расчете на одного ученика приводит к тому, что школы заинтересованы в максимальной наполняемости классов, но не в качестве учебного процесса (например, в увеличении числа выпускников, поступивших в высшие учебные заведения). Субъекты Федерации часто распределяют финансовую помощь между муниципалитетами, исходя из имеющейся сети бюджетных учреждений. Поэтому муниципалитеты заинтересованы в сохранении неэффективной сети и раздувании собственных расходов.

  Метод, ориентированный  на достижение результатов, предусматривает распределение средств в зависимости от достигнутых результатов, прежде всего качества оказываемых бюджетных услуг. К сожалению, в России этот метод пока практически не применяется в силу как своей сложности, так и противоречия с привитой в советское время культурой, ориентированной на достижение количественных, а не качественных показателей.

3.3. Проблема нефинансируемых федеральных мандатов [9]

  Одним из необходимых условий целостности  государства является предоставление им своим гражданам, независимо от места  их проживания, определенного набора гарантированных прав. Большинство  таких прав, особенно связанных с гарантиями социального обслуживания граждан, могут быть реализованы только на местном уровне. Это приводит к проблеме так называемых нефинансируемых мандатов.

  В общем случае, федеральный мандат — это законодательный акт федеральных органов власти, который вынуждает региональные или местные органы власти осуществить какие - либо действия под угрозой административного или уголовного преследования. Если законодательный акт не устанавливает дополнительных источников доходов, за счет которых можно оплачивать эти действия, мандат является нефинансируемым.

  Согласно  статье 132 Конституции Российской Федерации муниципальные образования могут быть наделены отдельными государственными полномочиями с передачей им для этого необходимых материальных и финансовых средств. Отражение этого принципа в Конституции, вероятно, объясняется тем, что целый ряд функций, связанных с оказанием различных услуг населению, гораздо эффективнее реализовывать на местном уровне.

  Прежде  всего, речь идет о социальном обслуживании граждан, о предоставлении им различных льгот и т.д. При этом, согласно российскому законодательству, федеральные и региональные власти могут требовать от муниципальных властей исполнения целого ряда стандартов. При исполнении стандартов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, речь будет идти об осуществлении мандата, связанного с наделением полномочиями. В то же время в российском законодательстве (Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") приведен перечень вопросов местного значения, которые отнесены к ведению местного самоуправления. Однако часто при решении вопросов местного значения органы местного самоуправления вынуждены выполнять стандарты, установленные федеральным и региональным законодательством. К таким стандартам относятся "Строительные нормы и правила", "Санитарные нормы и правила", экологические стандарты и др.

  Например, при строительстве муниципального жилья для нуждающихся семей  муниципалитеты вынуждены выполнять  постоянно меняющиеся требования СниПов, что ведет к возникновению  дополнительных (наведенных) расходов бюджетов муниципальных образований. В российской практике известен случай, когда после очередных изменений СниПов, устанавливающих более высокие требования к строительству жилья, некоторые города были вынуждены приостановить жилищное строительство для малообеспеченных граждан, поскольку в муниципальных бюджетах не хватило средств на выполнение этих новых требований.

  Наряду  с этим, российская практика демонстрирует множество примеров того, как муниципалитеты добровольно финансировали за счет собственных средств осуществление федеральных и региональных законов даже в тех случаях, когда это напрямую не требовалось федеральным или региональным законодательством. Весьма часто органы местного самоуправления по политическим соображениям добровольно берут на себя обязательства по финансированию полномочий, реализация которых по законодательству относится к компетенции региональной или федеральной власти. Сегодняшние российские реалии таковы, что, если гражданину не будет предоставлена та или иная услуга, предусмотренная законодательством, он может обратиться в суд, и вполне вероятно, что средства будут взысканы именно за счет муниципального бюджета, поскольку суды в России при рассмотрении таких споров не утруждают себя поиском надлежащего ответчика, то есть органа власти, принявшего нормативный документ и не предоставившего средства для его реализации.

  К добровольно - принудительным мандатам можно также отнести финансирование муниципалитетами некоторых федеральных структур, находящихся на их территории. В частности, муниципалитеты оказывают различную помощь налоговой инспекции и налоговой полиции в их работе по сбору местных налогов, управлениям внутренних дел — в поддержании общественного порядка и т.д.

  Теоретически  проблема нефинансируемых мандатов может быть решена несколькими способами.

Полный  запрет нефинансируемых  мандатов. Этот путь неэффективен, поскольку запрет мандатов означает, что государство не сможет предоставлять равные права всем своим гражданам.

Разрешение  нефинансируемых  мандатов при условии предоставления муниципалитетам значительных финансовых ресурсов. Этот способ представляется более реальным, однако необходимо принять во внимание очень большую диверсификацию налоговой базы по территории страны, в результате которой далеко не все муниципалитеты смогут финансировать мандаты за счет собственных средств. Впрочем, использовать этот метод надо с большой осторожностью, поскольку государство может так "увлечься" принятием нефинансируемых мандатов, что муниципалитеты лишатся возможности решать вопросы местного значения.