Государственный долг РФ: состояние, проблемы и пути их решения

В государственной долговой книге Российской Федерации числится задолженность перед Румынией (межправительственное соглашение от 29 декабря 1986 года, кредит на строительство предприятия на территории бывшей УССР) и КНДР (межправительственное соглашение от 29 декабря 1988 года), урегулирование и погашение которой в период 2011 - 2013 годов, также как и в период 2010 - 2012 годов, не предусматривается. Процентные ставки по кредитам составляют соответственно 3% и 4%. Счетная палата считает целесообразным предложить Правительству Российской Федерации принять меры по урегулированию задолженности по указанным межправительственным соглашениям.

Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного долга Российской Федерации (процентные расходы) на 2011 год предусматриваются в сумме 389,9 млрд. рублей, что больше на 109,6 млрд. рублей, или на 39%, чем в 2010 году, в 2013 году указанные расходы превысят в 2,1 раза показатель 2010 года.

Увеличение процентных расходов обусловлено, прежде всего, увеличением планируемых для финансирования дефицита федерального бюджета объемов государственных заимствований Российской Федерации на внутреннем и внешнем рынках и соответствующим ростом абсолютного размера государственного долга Российской Федерации, а также прогнозируемым укреплением доллара США по отношению к национальной валюте и повышением прогнозируемых значений плавающих процентных ставок по обслуживанию кредитов.

В связи с увеличением государственных внутренних заимствований бюджетные ассигнования на обслуживание внутреннего госдолга будут иметь тенденцию к значительному росту, в 2013 году они превысят показатель 2010 года в 2,5 раза. Доля расходов на обслуживание государственного внутреннего долга в общих процентных расходах увеличится с 69,93% в 2011 году до 81,1% 2013 году.

Основной объем бюджетных ассигнований на обслуживание государственного внутреннего долга в 2011 - 2013 годах будет приходиться на ОФЗ - АД и ОФЗ - ПД: ОФЗ - АД в 2011 году - 43,5 млрд. рублей, в 2012 году - 40,4 млрд. рублей, в 2013 году - 42,1 млрд. рублей; ОФЗ - ПД в 2011 году - 213,5 млн. рублей, в 2012 году - 325,8 млрд. рублей, в 2013 году - 400,5 млрд. рублей. [9, 50]

Такой рост процентных расходов по обслуживанию государственного внутреннего долга обусловлен не только увеличением объема государственного внутреннего долга в 2011 - 2013 годах, но и ростом планируемой доходности по государственным ценным бумагам. Расчет процентных расходов в 2011 - 2013 годах производился исходя из планируемой доходности по краткосрочным бумагам 4,5% - 5,5%, среднесрочным - 6% - 8%, долгосрочным - 8% - 8,5%.

Глава 3. Пути повышения эффективности управления государственным долгом

В связи с отсутствием или незавершенностью формирования многих элементов системы управления государственным долгом Российской Федерации, ее реформирование займет примерно 2-3 года.

В этой связи было бы целесообразно реализовать настоящую концепцию в несколько этапов, последовательно решая поставленные задачи путем проведения основных мероприятий.

При определении организационно-правовой базы управления государственным долгом необходимо соблюдение следующих ключевых требований:

-четкое определение организационной структуры;

-наличие координации и обмена информацией между всеми участниками процесса;

-четкое определение круга полномочий соответствующих участников процесса.

На первом этапе реализации данной Концепции предполагается осуществить следующие мероприятия:

1. Совершенствование текущей системы управления государственным долгом и финансовыми активами;

2. Управление государственным долгом и финансовыми активами должно базироваться на наличии всеобъемлющей базы данных о государственном долге и активах, связанных с долговыми операциями, анализе рисков, связанных со структурой государственного долга и активов, прогнозе платежей по погашению и обслуживанию долга, текущих и прогнозируемых денежных потоков, текущей бюджетной ситуации и ее прогнозе на ближайшую перспективу, анализе ситуации на финансовых рынках.

Реализация политики по совершенствованию управления государственным долгом предполагает:

-внесение изменений в законодательные и нормативные акты, позволяющие осуществлять активное управление государственным долгом в оперативном режиме (операции на рынке с государственными долговыми обязательствами, долговые свопы, обмен долговых обязательств и др.);

-создание механизмов и процедур координации деятельности подразделений, осуществляющих в Минфине России управление различными категориями государственного долга;

-создание договорно-правовой базы для осуществления операций по управлению государственным долгом;

-разграничение функции по ведению переговоров, принятию решений в отношении заимствований и управления долгом от функции по мониторингу, анализу и учету внешнего долга;

-сосредоточение функций в области внешних заимствований, управления государственным долгом, взаимоотношений с международными финансовыми организациями, иностранными кредиторами и институциональными инвесторами в Министерстве финансов Российской Федерации; - согласование методологии и механизмов учета государственных внешних и внутренних долговых обязательств, внедрение единой автоматизированной Книги государственного долга, а также автоматизация учета государственных долговых обязательств и учета исполнения федерального бюджета по данным обязательствам;

-разработка и совершенствование процедур учета операций по управлению государственным долгом;

-разработка единых процедур оценки эффективности заимствований, а также методологии и процедур анализа портфеля долговых обязательств;

-установление механизмов и процедур взаимодействия в области кассового исполнения федерального бюджета и управления государственным долгом;

-разработка процедур и механизмов взаимодействия Минфина России и Банка России в области взаимоотношений с международными рейтинговыми агентствами и институциональными инвесторами;

-разработка процедур и механизмов взаимодействия с международными финансовыми организациями;

-создание правовых основ управления государственным долгом;

-разработка и внесение в установленном порядке для принятия Федеральным Собранием проекта закона о государственном долге.

Указанный законопроект должен включать [3, 108]:

-определение государственного внутреннего и внешнего долга, структуры и форм долговых инструментов;

-полномочия исполнительной и законодательной власти в области заимствований и управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;

-основные принципы управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;

-порядок принятия решений в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;

-процедуры, нормы и правила по управлению государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;

-порядок взаимодействия министерств и ведомств по вопросам взаимоотношений с иностранными инвесторами, международными финансовыми организациями, международными рейтинговыми агентствами;

-процедуры и порядок надзора и аудита в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями.

-изменения в действующее законодательство Российской Федерации (Бюджетный кодекс Российской Федерации, другие нормативные акты), позволяющие обеспечить:

1) правовые основы по оперативному управлению государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями,

2) правовые основы в области методологии учета государственных обязательств и активов, связанных с долговыми операциями,

3) правовые основы контроля за долговыми обязательствами субъектов Федерации.

-упорядочение и кодификация действующих законов и иных нормативно-правовых актов в области управления государственным долгом;

-разработка новых и внесение изменений в действующие ведомственные нормативные документы, регламентирующие:

1) полномочия структурных подразделений,

2) процедуру и порядок совершения операций,

3) полномочия должностных лиц.

Создание системы взаимодействия политики в области управления государственным долгом с финансовой и денежно-кредитной политикой. Согласование долговой политики с финансовой (бюджетной) политикой должно осуществляться как на стадии разработки и утверждения закона о бюджете на очередной финансовый год, так и в ходе его исполнения. При этом разработке бюджета и среднесрочной бюджетной политики должен предшествовать анализ долговой ситуации, а также определение стратегии и политики в области управления долгом.

Взаимодействие долговой политики с денежно-кредитной политикой должно осуществляться по следующим направлениям:

-согласование между Минфином России и Банком России политики в области регулирования денежной массы, процентной политики Банка России с политикой в области внутренних и внешних заимствований,

-согласование политики в области регулирования золотовалютных резервов и политики в области погашения и обслуживания внешнего долга.

Указанная работа Минфина России и Банка России могла бы осуществляться путем организации более тесного взаимодействия и координации на уровне разработки программ в области денежно-кредитной политики и процентной политики Банка России, а также политики в области управления государственным долгом. Кроме того, упомянутое взаимодействие могло бы также осуществляться путем согласования действий на рынках (исключение несогласованных операций на одних рыночных сегментах), согласования механизма обмена информацией, единой методологии оценки долга и дальнейшей разработкой таких механизмов. Принципы и механизмы такого взаимодействия должны быть закреплены в законодательстве о государственном долге Российской Федерации.

Создание системы учета государственного долга. Данная система должна предусматривать:

-единую методологию учета, включая учет долговых обязательств;

-интегрированную автоматизированную базу данных на основе системы аналитического и синтетического учета обязательств по каждому соглашению, выверки расчетов по обслуживанию и погашению долга, расчета и прогноза платежей по погашению и обслуживанию долга;

-систему бухгалтерского и статистического учета долговых обязательств государства, включая их регулярную переоценку по рыночной стоимости;

-систему текущего и последующего контроля за расчетами по погашению и обслуживанию долга, рыночными операциями с задолженностью и активами, связанными с долговыми операциями.

Создание системы анализа и управления рисками, связанными со структурой государственного долга и активов. Система должна включать анализ и управление рисками:

-ликвидности;

-риск ограничения доступа к внутреннему и внешнему рынкам капитала;

-риск концентрации платежей в определенном временном отрезке, связанный со структурой долга по срокам погашения;

-изменения стоимости обслуживания долга (процентный риск);

-учет, ведение и управление единой процентной позицией федерального бюджета;

-риск несоответствия фиксированной ставки текущим рыночным ставкам;

-риск изменения плавающих процентных ставок (ставки купона) и премии по государственным долговым обязательствам при их рефинансировании;

-валютным риском - учет и управление единой валютной позицией федерального бюджета.

Система анализа рисков, связанных со структурой государственного долга и активов, связанных с долговыми операциями, должна, в том числе, предусматривать мониторинг и анализ влияния макроэкономических факторов, эволюции платежного баланса, фискальных рисков на способность погашать и обслуживать государственную задолженность (оптимальный размер долга и объем заимствований, оптимальные стоимостные параметры долга и заимствований).

Внедрение стратегического и текущего планирования в области управления государственным долгом. Разработка стратегии должна основываться на следующих элементах:

-анализ и прогноз развития экономики, как основы для определения приемлемого уровня государственного долга, платежей по его обслуживанию и погашению;

-анализ и прогноз фискальной и бюджетной политики государства, включая доходы и расходы бюджета;

-анализ и прогноз платежного баланса, движения золотовалютных резервов, движения курсов основных мировых валют;

-прогноз динамики внутреннего и международного финансовых рынков, способности государства осуществлять внешние и внутренние заимствования на приемлемых условиях;

-анализ и прогноз платежей по погашению и обслуживанию государственного долга;

-анализ и прогноз состояния активов государства, связанных с долговыми операциями, эволюции их рыночной стоимости, а также поступлений по указанным активам.

Стратегия должна разрабатываться на срок не менее 5 лет и включать следующие основные моменты:

-политику в области обслуживания и погашения внешнего и внутреннего долга, включая стратегию в отношении реструктуризации отдельных категорий государственного долга;