Государственный долг РФ: состояние, проблемы и пути их решения

Проблема взаимозаменяемости налогов и государственного долга в период экономического спада проявляется, когда имеет место и увеличивается разрыв между налоговыми доходами и государственными расходами. В это время происходит наращивание объемов заимствований с целью финансирования дефицита бюджета. Таким образом, государственным долгом выполняется заместительная функция. По мнению исследователей, перечисленные функции государственного долга скорее характерны для государственного бюджета, то есть функции центрального уровня государственного управления. Наконец, практическое значение контрольной функции заключается в обеспечении полноты и своевременности погашения долговых обязательств и эффективного использования заемных средств.

К государственному долгу, а точнее сказать, к государственным заимствованиям различными исследователями-экономистами применяется классификация по ряду признаков, к которым относятся валюта и место нахождения кредитора, организационно-правовой статус кредитора, способ обращения и размещения займов, срок заимствований, государственный уровень эмитента долга, форма выплата дохода, способ определения дохода, вид оформления, направления использования заимствований, характер расходов, форма и степень обеспечения долговых обязательств, обязательность выполнения, способ погашения и обслуживания, держатели государственных ценных бумаг.

В соответствие с Бюджетным кодексом РФ в России может приниматься только сбалансированный бюджет, этим российская практика построения бюджетной системы отличается от зарубежной, например США, где изначально бюджет не должен быть сбалансирован и может приниматься с дефицитом. При этом источники погашения долга, так же как и доходы по выданным кредитам, поступающие в счет погашения долга, не входят в состав бюджета. [2, 489]

Не вдаваясь в различные теории природы бюджетного дефицита, можно обобщенно сказать, что современными экономистами его происхождение определяется следующими основными факторами. Это долгосрочные тенденции в динамике налоговых поступлений и государственных расходов; стадии экономического цикла, в которых находится экономика страны в данный период; текущая политика государства в области бюджетных расходов и доходов; чрезвычайные обстоятельства, вызывающие рост непредвиденных расходов государства; неэффективность финансовой системы. В зависимости от этих факторов или их совокупности в большинстве стран используются следующие способы финансирования бюджетного дефицита:

1) кредитно-денежная эмиссия (монетизация);

2) увеличение налоговых поступлений в бюджет, а также доходов от приватизации, продажи государственного имущества;

3) долговое (кредитное) финансирование.

Все три способа не лишены недостатков. Кредитно-денежная эмиссия, конечно, снижает дефицит бюджета, но создает сильное инфляционное воздействие на экономику и приводит к различного рода сбоям, поскольку дефицит бюджета покрывается за счет выпуска в обращение необеспеченных денег. Этот способ подвергся жесткой критике еще в начале XIX в.

Увеличение налоговых поступлений в бюджет происходит в результате роста налоговых ставок, что означает фактически прямое или косвенное изъятие доходов у населения и частного сектора и их перераспределение. Происходит снижение стимулов и деловой активности к инвестированию, спад производства, социальные негативные последствия. При этом если применение первых двух способов финансирования дефицита достаточно быстро приводит к нежелательным последствиям для экономики, то долговое финансирование имеет определенную длительность срока возврата долгов, который можно неоднократно продлевать, что и определяет временной промежуток от начала накопления заимствований до наступления непосредственно кризисных явлений, обусловленных неуправляемым ростом государственного долга, который ложится тяжелым бременем на экономику. Вследствие этого государство не в состоянии погашать и обслуживать свои долговые обязательств в полном объеме и в срок.

Следует отметить, что в рамках долгового способа финансирования бюджетного дефицита (основные принципы которого были сформулированы немецким экономистом А. Вагнером в конце XIX в. в «законе возрастающей государственной активности», вошедшего в состав мировой экономической науки) посредством долгового финансирования достигалось оптимальное распределение во времени инвестиционной нагрузки на государственные бюджеты. С другой стороны, исключалась необходимость повышения налогов для финансового обеспечения чрезвычайных расходов. Поэтому такой подход в финансировании государственных расходов посредством долгового, или, по-другому сказать, кредитного, финансирования широко пропагандировался экономистами немецкой школы конца XIX в. начала XX в. Данные принципы оказали существенное влияние на современный этап развития теории о роли государственного долга, поскольку они стали использоваться многими европейскими странами при планировании бюджетов. На различных стадиях развития экономики, будь то спады или подъемы, темпы роста доходов бюджета, определенные на основе налогового законодательства, выше или ниже темпов роста расходов бюджета, которые, как правило, имеют тенденцию к росту. Поэтому необходимость привлечения дополнительных финансовых ресурсов на кредитной основе для своих нужд вытекает из противоречий между размером потребностей и возможностью государства удовлетворить эти потребности за счет доходов бюджета.

Ряд отечественных экономистов также придерживается мнения, что в отдельные периоды развития экономики бюджетный дефицит неизбежен и является оправданным. Например, в качестве инструмента замещения снижающихся поступлений доходов бюджетов может использоваться кредитный метод финансирования дефицитов.

Так, в Москве после череды профицитных бюджетов, Московской городской думой был предложен проект закона с дефицитным бюджетом на 2010 г. в размере 125,7 млрд руб., который на 96,5% будет профинансирован за счет заемных источников в виде разницы от размещения и погашения городских внутренних облигационных займов. Соответственно, долговая нагрузка на бюджет увеличится, и к 1 января 2011 г. долг прогнозируется уже на уровне 383,4 млрд руб., что в 1,5 раза будет выше прогнозируемого долга на 1 января 2010 г. (255 млрд руб.) и составит 38,6% собственных доходов бюджета. Поэтому в целях контроля долговой нагрузки на бюджет и в качестве принятия мер постепенного ее снижения целесообразно в законе о бюджете установить предельное (оптимальное) соотношение долга и собственных доходов бюджета, которое не может быть превышено при исполнении бюджета. Подобные ограничения, предельные значения которых носят ориентировочный характер, установлены Договором о Европейском союзе от 7 февраля 1992 г. (Маастрихтский договор) для стран, желающих войти в еврозону. Государственная задолженность должна составлять менее 60% от ВВП, дефицит государственного бюджета - менее 3% от ВВП. В случае превышения этих ограничений применяются штрафные санкции со стороны ЕС (табл. 1) [5, 8].

Таблица 1 - Динамика долговых параметров по некоторым странам мира

Источник: ежегодные статистические отчеты Организации экономического сотрудничества (ОЭСР), данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Минфина РФ.

Независимая группа экспертов Секретариата Конференции ООН по торговле и развитию, исследовавшая системы управления долгом 14 стран, еще в 1998 г. обозначила проблему международной задолженности, которая не может быть решена до тех пор, пока страны-должники не создадут административную структуру, способную эффективно управлять долговыми обязательствами. Поэтому в последние десятилетия многие развивающиеся страны приняли и принимают меры по совершенствованию или созданию системы управления долгом. Политика в области управления долгом и построение системы управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики государства и регионов и нормального функционирования бюджетного процесса.

Существование государства только за счет постоянных заимствований невозможно. Региональные заимствования также играют значимую роль в обеспечении экономического роста, что обуславливает постановку задачи построения системы управления государственным долгом и выдвигает ее в число первоочередных.

Глава 2. Анализ государственного долга РФ и долговой политики государства

2.1. Долговая политика последних лет

В условиях мирового кризиса резко возрастает значение антикризисных мер по минимизации его последствий. В связи с этим повышается роль инструментов государственной долговой политики как источника финансовых ресурсов, необходимых для экономики. Сейчас, когда для российской экономики все более актуальным становится вопрос о финансировании бюджетного дефицита, механизмы формирования госдолга должны стать объектом более пристального внимания.

Подходы регуляторов на предкризисном этапе Основные направления долговой политики, проводимой за последние 5-7 лет, в частности, предполагали [7, 36]:

- увеличение объемов государственного внутреннего долга;

- замещение государственных внешних заимствований внутренними;

- досрочное погашение внешнего долга;

- стерилизацию излишней денежной массы в антиинфляционных целях.

Задачи антикризисного управления, которые стоят сегодня на повестке дня, приводят к необходимости модификации проводимой долговой политики. При этом традиционные подходы под воздействием бюджетного дефицита, потребности в дополнительных госгарантиях и иных факторах приобретают в кризисных условиях новое содержание.

В проекте основных направлений бюджетной политики на 2010 год и плановый период 2011-го и 2012 года подчеркивается, что краткосрочная и среднесрочная политика в области государственного долга РФ направлена на:

      обеспечение сбалансированности федерального бюджета;

      развитие национального рынка государственных ценных бумаг;

      активное использование инструмента выдачи государственных гарантий Российской Федерации.

Ключевые задачи в области государственных внутренних заимствований, в частности, предполагают повышение ликвидности государственных ценных бумаг, а также сохранение их оптимальной дюрации и доходности. В то же время намечается, что показатели долговой устойчивости РФ (соотнесение объема внешнего долга и расходов на его обслуживание с объемом

ВВП, экспорта, ЗВР, доходами федерального бюджета и т.д.) останутся на более благоприятном уровне по сравнению с другими странами.

Результатом политики, проводимой с 2003 г., является заметное сокращение общей величины государственного долга РФ. В первую очередь это связано со значительным снижением в 3 раза внешнего долга (рис. 1). [7, 40].

Рис. 1. Государственный долг РФ с 2003 г. по 01.08.2009 (на конец периода), млрд руб.

Хотя доля внутреннего долга в структуре общего долга увеличилась (с 16% на 01.01.2004 до 56 - на 01.08.2009), тем не менее отношение внутреннего государственного долга к ВВП заметно сократилось (рис. 2).

Результатом проводившейся политики замещения внешнего долга внутренним стало заметное снижение нормы обслуживания государственного долга: с 9,9% в 2006 г. до 1,6 – в 2008 г. В дальнейшем предусматривается сохранение преемственности в сфере долговой политики, в первую очередь в области государственных внешних заимствований, а также долговых процессов, формирующихся вследствие взаимодействия с международными финансовыми организациями.

В краткосрочном и среднесрочном аспекте доля внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга может продолжить рост при соответствующем снижении доли внешнего долга, что соответствует прежним ориентирам по замещению внешних заимствований внутренними. При этом возможны [8, 7]:

      полный отказ от привлечения новых кредитов правительств иностранных государств;

      ускоренная реализация большинства действующих проектов, осуществляемых в рамках соглашений о займах;

      внедрение практики совместной с международными финансовыми организациями реализации проектов российскими юридическими лицами без осуществления государственных заимствований РФ.