Финансы и кредит: государственное управление и регулирование, государственный контроль и надзор

Также в систему региональных нормативных правовых актов в  сфере бюджетного контроля входят акты исполнительных органов власти субъектов  РФ. Например, Постановление Правительства  Республики Тыва от 15.05.2007 "Об утверждении  Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тывы и ее структуры"⁴.

Следующий уровень правового  регулирования отношений, складывающихся в сфере бюджетного контроля, составляют акты органов местного самоуправления. Они делятся на нормативные правовые акты, принятые представительными органами местного самоуправления, и нормативные  правовые акты, принимаемые исполнительно-распорядительными  органами местного самоуправления. К актам, регулирующим отношения в сфере бюджетного контроля, принятым представительными органами местного самоуправления, относятся, во-первых, уставы муниципальных образований. Например, Устав внутригородского муниципального образования Преображенское в г. Москве¹.

Во-вторых, акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения, в том числе  в контрольной сфере. Например, решение  Совета депутатов г. Белгорода от 26.02.2008 N 629 "Об утверждении Положения  о Контрольно-счетной палате города Белгорода"².

В-третьих, акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, конкретизирующие порядок осуществления бюджетного контроля за средствами местных бюджетов. Например, Постановление администрации  г. Белгорода от 16.10.2002 N 1515 "Об утверждении  правил учета комитетом финансов и бюджетной политики обязательств, подлежащих исполнению за счет средств  бюджета г. Белгорода"³.

Следует иметь в виду, что все нормативные правовые акты регионального и местного уровня не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ, который возглавляет  структуру бюджетного законодательства РФ, определенную в ст. 2 БК РФ.

Действующее законодательство РФ не содержит определение понятия "формы бюджетного (финансового) контроля", но сами формы называются в Бюджетном кодексе РФ. Так, согласно ст. 265 БК РФ формами финансового  контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти, являются:

1) предварительный контроль  в ходе обсуждения и утверждения  проектов законов (решений) о  бюджете и иных проектов законов  (решений) по бюджетно-финансовым  вопросам;

2) текущий контроль - в  ходе рассмотрения отдельных  вопросов исполнения бюджетов  на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных  (представительных) органов в ходе  парламентских слушаний и в  связи с депутатскими запросами;

3) последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения  отчетов об исполнении бюджетов.

Из содержания ст. 265 БК РФ следует, во-первых, что финансовый контроль, о котором говорится  в настоящем параграфе, осуществляется в бюджетной сфере, и, по сути, этот контроль является бюджетным контролем; во-вторых, в названных формах финансовый (бюджетный) контроль осуществляют не все органы власти, а только законодательные (представительные). Формы бюджетного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, указываются в подзаконных актах, определяющих порядок проведения соответствующими органами исполнительной власти контрольных мероприятий. Например, в Административном регламенте исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, установлено, что Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов.

В нормативных правовых актах, регулирующих порядок осуществления  бюджетного контроля, используются термины "проверки", "ревизии", но само определение этих терминов не содержится. В литературе под ревизией принято  понимать контрольное мероприятие, в ходе которого изучаются и анализируются хозяйственные операции и деятельность организации в целом на их соответствие действующему законодательству, а под проверкой - контрольное мероприятие, включающее изучение и анализ деятельности одного или нескольких предприятий, учреждений, организаций по отдельным направлениям или вопросам¹. Иногда ревизию отождествляют с комплексной проверкой, тогда обычная проверка называется тематической².

В различных нормативных  правовых актах, регулирующих бюджетный  контроль, встречается указание на проверки и ревизии. Например, в ст. 15 Федерального закона "О Счетной  палате Российской Федерации" "Ревизии  и проверки" устанавливается, что  Счетная палата РФ проводит комплексные  ревизии и тематические проверки.

В п. 3 Административного  регламента исполнения Федеральной  службой финансово-бюджетного надзора  государственной функции по осуществлению  контроля и надзора за соблюдением  законодательства Российской Федерации  при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, говорится, что Росфиннадзор непосредственно  или через свои территориальные  органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств  федерального бюджета, средств государственных  внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной  собственности, путем проведения ревизий и проверок.

Бюджетный контроль можно  разделить на виды в зависимости  от органов, его осуществляющих:

1) президентский бюджетный  контроль;

2) парламентский бюджетный  контроль - это бюджетный контроль, осуществляемый органами законодательной  (представительной) власти (п. 3 ст. 265 БК  РФ). Этот вид контроля называется  внешним финансовым (бюджетным) контролем (ст. ст. 264.4, 264.9 БК РФ);

3) бюджетный контроль, осуществляемый  органами исполнительной власти  и местными администрациями муниципальных  образований. Этот вид контроля  называется внутренним финансовым (бюджетным) контролем или аудитом (ст. 270.1 БК РФ).

Президентский бюджетный  контроль.

Контрольные полномочия Президента РФ в сфере бюджетного контроля можно  выделить на основе положений ряда нормативных правовых актов. Президент  РФ подписывает и обнародует федеральные  законы, в том числе федеральный  закон о федеральном бюджете  на соответствующий финансовый год  и плановый период (п. "д" ст. 84 Конституции  РФ). Такая форма контроля является предварительным бюджетным контролем. Президент РФ может осуществлять бюджетный контроль через Контрольное  управление Администрации Президента РФ (далее - Управление). Основными задачами Управления являются:

- контроль и проверка  исполнения федеральными органами  исполнительной власти, органами  исполнительной власти субъектов  Российской Федерации, а также  организациями федеральных законов  (в части, касающейся полномочий  Президента Российской Федерации,  в том числе по обеспечению  прав и свобод человека и  гражданина), указов, распоряжений и  иных решений Президента Российской  Федерации;

- контроль за реализацией  ежегодных посланий Президента  Российской Федерации Федеральному  Собранию Российской Федерации,  бюджетных посланий Президента  Российской Федерации и иных  программных документов Президента  Российской Федерации и др.

Следует иметь в виду, что свои полномочия Контрольное  управление Президента РФ реализует  в различных сферах, в том числе  в сфере бюджетного контроля. Соответственно, Контрольное управление Президента РФ нельзя относить к государственным органам, осуществляющим исключительно бюджетный (финансовый) контроль.

Парламентский бюджетный  контроль.

Законодательные (представительные) органы власти осуществляют бюджетный  контроль в ходе обсуждения и утверждения  проектов законов (решений) о бюджете  и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам (предварительный  контроль); в ходе рассмотрения отдельных  вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп  законодательных (представительных) органов  в ходе парламентских слушаний и  в связи с депутатскими запросами (текущий контроль); в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов (последующий контроль).

Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает  право соответствующих законодательных (представительных) органов на:

- получение от органов  исполнительной власти, местных  администраций муниципальных образований  необходимых сопроводительных материалов  при утверждении бюджета;

- получение от финансовых  органов оперативной информации  об исполнении соответствующих  бюджетов;

- утверждение (неутверждение)  отчета об исполнении соответствующего  бюджета;

- создание собственных  контрольных органов (Счетная  палата Российской Федерации,  контрольные палаты, иные органы  законодательных (представительных) органов);

- вынесение оценки деятельности  органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных  образований обязаны предоставлять  всю информацию, необходимую для  осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам.

Бюджетный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти и местными администрациями муниципальных  образований.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций  муниципальных образований, проводят:

- на федеральном уровне  за использованием средств федерального  бюджета: Федеральная служба финансово-бюджетного  надзора и Федеральное казначейство, а также главные распорядители  и распорядители, главные администраторы  доходов федерального бюджета  и главные администраторы источников  финансирования дефицита федерального  бюджета;

- на уровне субъектов  РФ: финансовые органы субъектов  Российской Федерации, а также  главные распорядители, распорядители,  главные администраторы доходов  регионального бюджета и главные  администраторы источников финансирования  дефицита региональных бюджетов;

- на местном уровне: финансовые  органы муниципальных образований,  а также главные распорядители  и распорядители, главные администраторы  доходов местных бюджетов и  главные администраторы источников  финансирования дефицита местных  бюджетов.

Формы и порядок осуществления  финансового (бюджетного) контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных  образований устанавливаются БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.

Финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных  средств, главными администраторами доходов  бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Главные распорядители бюджетных  средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств  в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования  бюджетных средств. Они осуществляют контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными  при предоставлении указанных средств  из бюджета; они также вправе проводить  проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств  и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Главные администраторы доходов  бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению  ими функций администрирования  доходов.

Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета осуществляют финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета  кассовых выплат из бюджета по погашению  источников финансирования дефицита бюджета. Они вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

Финансовый контроль, осуществляемый контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований  осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих  бюджетов, средствами администраторов  источников финансирования дефицита соответствующих  бюджетов, а также за соблюдением  получателями бюджетных кредитов, бюджетных  инвестиций и государственных и  муниципальных гарантий условий  выделения, получения, целевого использования  и возврата бюджетных средств.

В соответствии со ст. 270.1 БК РФ органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать  подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.