Финансы и кредит: государственное управление и регулирование, государственный контроль и надзор

Данные обстоятельства свидетельствуют  о неисполнении органами власти области  принятых на себя на основании заключенного договора обязательств по софинансированию перечисленных мероприятий.

В ходе проверки исполнения законодательства при осуществлении  государственных закупок в 2008 г. Департаментом финансовой политики области и Департаментом имущественной, промышленной и информационной политики области также был выявлен  ряд нарушений.

Установлено, что извещения  Департамента финансовой политики Орловской  области о проведении открытых конкурсов  от 28 октября 2008 г. на выполнение научно-исследовательской  работы на тему "Разработка основных направлений и методическое обеспечение  реформирования региональных финансов Орловской области на 2008 - 2010 годы", от 8 октября 2008 г. по сопровождению  и развитию прикладного программного обеспечения "Составление и исполнение доходов и расходов бюджетов субъектов, ЗАТО и муниципальных образований" в нарушение требований подпункта 11 п. 4 ст. 21 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд" не содержали сведений о месте и дате рассмотрения заявок на участие в конкурсе и подведения итогов конкурса. В запросе котировок Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области от 28 ноября 2008 г. по отбору юридических лиц для выполнения работ и оказания услуг по оценке стоимости государственного имущества области в 2009 г. в нарушение пункта 11 ст. 43 Закона N 94-ФЗ не указан срок подписания победителем в проведении запроса котировок государственного или муниципального контракта со дня подписания протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок.

Пунктом 7.1 ст. 47 Закона N 94-ФЗ установлено, что государственный  или муниципальный контракт может  быть заключен ранее чем через  пять дней со дня размещения на официальном  сайте протокола рассмотрения и  оценки котировочных заявок и не позднее  чем через двадцать дней со дня  подписания указанного протокола. В  нарушение данной нормы в извещении  о проведении запроса котировок  Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской  области от 28 октября 2008 г. на поставку, настройку и техническую поддержку  аппаратного и программного обеспечения  в целях создания технологической  и телекоммуникационной инфраструктуры для реализации типового программно-технического решения "Информационная система  поддержки лицензирования отдельных  видов деятельности" на территории Орловской области установлен иной срок подписания победителем в проведении запроса котировок государственного контракта со дня подписания протокола  рассмотрения и оценки котировочных заявок - в течение пяти дней.

В соответствии с Постановлением Коллегии области от 18 марта 2008 г. N 80 органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ  для государственных нужд области, определен Департамент финансовой политики Орловской области.

Статьями 28.3 и 23.66 Кодекса  РФ об административных правонарушениях  руководителям органов государственной  власти субъектов Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере  размещения заказов для государственных  нужд и их заместителям предоставлено  право составления протоколов об административных правонарушениях, предусматривающих  ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов.

Между тем проведенная  проверка показала, что данное полномочие Департаментом финансовой политики области не используется.

Так, в 2008 г. Департаментом  проведены 34 проверки органов и государственных  учреждений в части размещения заказов, в результате которых выявлены нарушения, содержащие состав административных правонарушений.

Между тем ни одного протокола  об административном правонарушении по результатам указанных проверок Департаментом финансовой политики области составлено не было.

Проведенной прокуратурой области  в Управлении финансового контроля и кредитных ресурсов Департамента финансовой политики области проверкой  установлено: в 2008 г. проведены 53 проверки соблюдения бюджетного законодательства получателями средств областного бюджета, что свидетельствует о росте  их числа по сравнению с 2007 г. (18 проверок).

Как показало выборочное изучение материалов проверок, в ряде случаев  Управление не в полной мере контролирует исполнение внесенных предписаний  об устранении нарушений бюджетного законодательства.

Указанное свидетельствует  о необходимости усиления контроля над расходованием бюджетных  средств, с постановкой в соответствующих  случаях вопросов о возврате средств  соответствующих бюджетов.

В связи с отсутствием  единой концепции контрольной деятельности, единых критериев оценки эффективности, рациональности, целесообразности расходования и использования бюджетных средств  и государственного и муниципального имущества приводит к различным правонарушениям в данной сфере.

Поэтому в настоящее время, как отмечают многие юристы-правоведы, остается актуальным вопрос разработки и принятия федерального закона об организации государственного и  муниципального финансового контроля в Российской Федерации с целью  устранения пробелов правового регулирования  и совершенствования правовых норм в области финансового контроля, налагающего меру ответственности  за неисполнение представлений и  предписаний контрольно-счетных  органов, а также за непредставление, представление неполной или недостоверной  информации по вопросам контрольно-счетных  органов, определение четкой правовой регламентации всех аспектов контрольной  деятельности: определение ее границ, видов, форм и методов ее осуществления, нормативное закрепление правового  статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей.

2.2. Нормативно-правовое регулирование государственного контроля и надзора в сфере финансов и кредита

В Указе Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению  государственного финансового контроля в Российской Федерации"¹ контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов назван приоритетным направлением государственного финансового контроля. До сих пор вопросы государственного и муниципального финансового контроля, в том числе в бюджетной сфере, являются приоритетными. Президент РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ от 23.06.2008 "О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах"¹ указал, что переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля и что необходимо совершенствовать структуру и механизмы государственного и муниципального финансового контроля, что назрела необходимость включения в Бюджетный кодекс РФ современных норм в части, касающейся государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетный контроль, являясь  разновидностью финансового контроля, представляет собой контроль со стороны  уполномоченных органов за финансовой деятельностью в бюджетной сфере, то есть за образованием, распределением и использованием бюджетных фондов.

В нормативных правовых актах  встречаются термины "финансовый контроль"², "финансово-бюджетный надзор"³, но термин "бюджетный контроль" не используется. Несмотря на то что раздел IX Бюджетного кодекса РФ называется "Государственный и муниципальный финансовый контроль", по сути, в нем содержится правовое регулирование осуществления бюджетного контроля. В научной и учебной литературе понятие "бюджетный контроль" используется некоторыми авторами⁴. Считаем возможным рассматривать бюджетный контроль в качестве финансово-правовой категории.

Бюджетный контроль отличается от других видов финансового контроля (налогового, валютного) объектом контроля. Объектом бюджетного контроля являются общественные отношения, складывающиеся по поводу образования бюджетных  фондов - федерального, региональных и  местных бюджетов и бюджетов государственных  и территориальных внебюджетных фондов, по поводу распределения и  использования бюджетных средств. Здесь следует иметь в виду, что контроль за образованием бюджетных  фондов может быть как бюджетным, так и налоговым - это зависит  от вида доходов бюджетов. Если контроль осуществляется за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налоговых доходов бюджета, то это - налоговый контроль. Если контроль осуществляется за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты неналоговых доходов бюджета, то это - бюджетный контроль.

Правовое регулирование  бюджетного контроля в Российской Федерации  осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях.

Основы правового регулирования  бюджетного контроля заложены в Конституции  РФ. Так, согласно ст. 71 в ведении  Российской Федерации находится  федеральный бюджет. Соответственно, бюджетный контроль за средствами федерального бюджета - это прерогатива Российской Федерации. Исходя из содержания ст. 73 Конституции РФ, бюджетный контроль за средствами бюджетов субъектов РФ регулируется региональными нормативными правовыми актами и осуществляется соответствующими органами субъектов  РФ. Поскольку в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный  бюджет, то можно сделать вывод, что  бюджетный контроль за средствами местных  бюджетов осуществляется органами местного самоуправления и регулируется муниципальными нормативными правовыми актами. Также  Конституция РФ устанавливает общие  нормы о Счетной палате РФ - органе, осуществляющем контроль за исполнением  федерального бюджета (п. 5 ст. 101).

К нормативным правовым актам  бюджетного контроля на федеральном  уровне относятся законодательные  и подзаконные акты.

Законодательные акты:

1. Бюджетный кодекс РФ. В Бюджетном кодексе РФ содержится  специальный раздел IX "Государственный  и муниципальный финансовый контроль", регулирующий основы государственного  и муниципального финансового  контроля в бюджетной сфере.  В этом разделе определяются  формы финансового (бюджетного) контроля, осуществляемого представительными  органами власти, а также полномочия  органов исполнительной власти, в том числе контрольных органов,  при осуществлении ими финансового  (бюджетного) контроля.

2. Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"¹.

Среди подзаконных актов  можно выделить:

1) Указ Президента РФ "О  мерах по обеспечению государственного  финансового контроля в Российской  Федерации";

2) Постановление Правительства  РФ от 15.06.2004 N 278 "Об утверждении  Положения о Федеральной службе  финансово-бюджетного надзора"²;

3) Постановление Правительства  РФ от 03.07.2006 N 413 "Об утверждении  форм документов финансовой отчетности  об исполнении федерального бюджета  для предоставления в Счетную  палату Российской Федерации"³;

5) Приказ Министерства  финансов РФ от 04.09.2007 N 75н "Об  утверждении административного  регламента исполнения Федеральной  службой финансово-бюджетного надзора  государственной функции по осуществлению  контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности"¹ и др.

Этот перечень нельзя считать  исчерпывающим, так как в некоторых  других актах законодательства, регулирующих иные, а не бюджетные контрольные  отношения, содержатся нормы, посвященные  бюджетному контролю. Например, Федеральный  закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления"² содержит ст. 38 "Контрольные органы муниципальных образований".

На региональном уровне можно  аналогично федеральному уровню систематизировать  нормативные правовые акты в сфере бюджетного контроля³. Во-первых, это основные законы субъектов РФ - уставы и конституции субъектов РФ, в которых, как правило, содержатся общие нормы об органах, осуществляющих бюджетный контроль в том или ином субъекте РФ. Например, ст. 29 Устава Курской области⁴ устанавливает, что Курская областная Дума образует Контрольно-счетную палату Курской области, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля области и подотчетна Курской областной Думе; полномочия, структура, порядок формирования и деятельности Контрольно-счетной палаты Курской области определяются законом области; Контрольно-счетная палата Курской области обладает правами юридического лица; финансирование Контрольно-счетной палаты Курской области осуществляется за счет средств бюджета области, предусмотренных в областном бюджете отдельной строкой.

Во-вторых, это законодательные  акты общего действия, регулирующие бюджетное  устройство и бюджетный процесс  в субъекте РФ. В таких актах, как  правило, содержатся разделы или  статьи, посвященные финансовому (бюджетному) контролю в соответствующем субъекте РФ. Например, Закон Республики Калмыкия "О бюджетном процессе Республики Калмыкия"¹.

В-третьих, как правило, в  субъектах РФ принимается закон, определяющий правовой статус и основы деятельности контрольно-счетного органа соответствующего субъекта РФ. Например, Закон Республики Северная Осетия-Алания от 05.03.2005 N 21-РЗ "О Контрольно-счетной  палате Республики Северная Осетия-Алания"².

В некоторых субъектах  РФ принимаются специальные законодательные  акты в сфере финансового (бюджетного) контроля, например, Закон Республики Саха (Якутия) от 22.03.2006 320-3 N 653-III "О  государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия)"³.