Финансы и кредит: государственное управление и регулирование, государственный контроль и надзор

Известно, что положение  с организацией финансового контроля и осуществлением его правового  регулирования в субъектах Российской Федерации также все еще требует  совершенствования.

Представляется неправильным и неконструктивным подходом приспосабливать  реалии жизни под несовершенства действующей Конституции. Наоборот, право призвано адекватно отражать и своевременно закреплять новые общественные явления, имеющие устойчивый и системный характер. Исходя из наличия в системе государственного управления группы органов, которые по своему существу не могут быть отнесены ни к одной из указанных в Конституции Российской Федерации ветвей государственной власти и в наибольшей степени вписываются в систему сдержек и противовесов, целесообразно ввести в Конституцию дополнительную главу (после главы 7 "Судебная власть") "Контрольные и надзорные органы", куда поместить статью "Контрольно-счетные органы" и нынешнюю ст. 129 о прокуратуре. Таким способом и прокуратура будет выведена из искусственного включения в судебную власть, которую она не вправе осуществлять.

В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренной распоряжением  Правительства Российской Федерации  от 25 октября 2005 г. N 1789-р¹, в частности, проводится совершенствование действующей системы контроля и надзора, внедряются мероприятия, направленные на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора, на организационное разделение функций надзора и контроля и правоустанавливающих и других функций органов государственной власти. В связи с проведением бюджетной реформы основное внимание должно уделяться бюджетированию, т.е. результатам.

В этих условиях необходимо принять федеральный закон "О  финансовом контроле", который явится базовым актом в области регулирования финансового контроля, что существенно повысит обеспеченность финансовой безопасности государства.

Представляется, государственная  стратегия обеспечения финансовой безопасности России должна включать как минимум:

- определение геофинансовых  зон влияния России (исходя из  экономической, климатической, этнонациональной  и иной общности народов России);

- разработку механизмов  и мер идентификации угроз  и их носителей;

- характеристику областей  их проявления (сфер локализации  угроз);

- установление основных  субъектов угроз, механизмов их  функционирования, критериев их  воздействия на национальную  экономическую (включая финансовую) и социально-политическую систему;

- разработку методологии  прогнозирования, выявления и  предотвращения возникновения факторов, определяющих возникновение угроз  финансовой безопасности, проведения  исследований по выявлению тенденций  и возможностей развития таких  угроз;

- определение объектов, предметов  контроля за обеспечением финансовой  безопасности России;

- разработку системы количественных  и качественных показателей, или  индикаторов, финансовой безопасности (включая интегральные), барьерных  (пороговых) значений; методики их  определения, классификации и  оценки, а также процедур мониторинга  с соответствующим методическим, организационным, информационным  и техническим обеспечением;

- формирование механизмов  и мер финансово-экономической  политики и институциональных  преобразований, нейтрализующих или  смягчающих воздействие негативных  факторов;

- организацию адекватной  системы органов финансовой безопасности, соответствующей определенным геофинансовым  зонам.

Очевидно, что успешному  решению проблемы финансовой безопасности государства во многом способствует эффективный финансовый контроль. Как  функция управления финансовыми  потоками финансовый контроль должен предотвращать подрыв финансово-экономического суверенитета государства, целостности  финансово-экономического пространства, единства финансово-экономической политики и т.д.

Направления совершенствования  финансового контроля в этой связи  должны определяться в зависимости  от специфики его объектов. Например, совершенствуя контроль за иностранными партнерами в аспекте обеспечения  финансовой безопасности, следует обратить особое внимание на:

- законодательство о соглашениях  о разделе продукции с позиции  четкости механизмов контроля  иностранных партнеров;

- контрдискриминационную  политику в отношении российских  товаропроизводителей, применение  адекватных мер в отношении  иностранных организаций, осуществляющих  ограничительную деловую политику, искажающую условия конкуренции;

- контроль за операциями  нерезидентов на фондовом рынке,  особенно за монопольной скупкой  акций стратегически значимых  для России предприятий зарубежными  организациями;

- действенные системы  государственного контроля за  привлечением и использованием  средств иностранных заимствований  и др.

Следует подчеркнуть, что  вопросы организации эффективной  системы органов финансовой безопасности в России неразрывно связаны с  организационным обеспечением формирования системы финансового контроля в  целом. Естественно, анализируя вопросы наделения каких-либо органов финансового контроля конкретными функциями контроля, необходимо реально оценивать возможности этих органов. Так, учитывая важность рассматриваемой проблемы, необходимы исследования о целесообразности включения в число направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации контроля за обеспечением финансовой безопасности Российской Федерации в ходе бюджетного процесса. Имеются в виду разработка соответствующей нормативно-правовой базы, определение внутренних и внешних угроз, а также критериев, на основании которых действия участников бюджетного процесса могут быть признаны наносящими ущерб финансовой безопасности Российской Федерации и т.д. Счетная палата Российской Федерации могла бы оценивать соблюдение этих критериев и подготавливать соответствующие доклады парламенту, а также доводить информацию до широкой общественности. Кроме того, должны быть разработаны принципы раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т.д.) исходя из требований к обеспечению финансовой безопасности страны. Важную роль для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включая выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз финансовой безопасности России, должна сыграть информационная система, на основе которой должен разрабатываться комплекс оперативных и долгосрочных мер, способствующих противодействию негативным факторам, а также предупреждению и преодолению возможных последствий угроз.

ГЛАВА 2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСНОВНЫХ ФУНКЦИЙ  ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ФИНАНСОВ И КРЕДИТА

2.1. Проблемы органов государственной власти в управлении бюджетными активами

В условиях финансового кризиса  особую актуальность приобретает рациональное и эффективное, а главное - строго целевое расходование бюджетных  средств. В настоящем параграфе мы рассмотрим проблемы органов государственной власти в управлении бюджетными активами.

Нарушения в финансовой деятельности государства представляют серьезную  угрозу экономическим интересам  всего общества. Они причиняют  ущерб гражданам, коммерческим структурам, государству, разрушают финансовую систему, способствуют расслоению общества.

Бичом наших дней, с которым  должен бороться контроль, является нецелевое  использование бюджетных средств. Нецелевое расходование всевозможными  нормативными актами, включая Уголовный  кодекс РФ, определяется не содержательным (достижение надлежащего результата в процессе использования бюджетных  средств), а юридическим критерием (соблюдение всех формально установленных  условий, предусмотренных при выделении данных средств)¹.

Как считают некоторые  ученые, к нецелевому использованию  относится расход средств не по тому коду экономической классификации, по какому было произведено финансирование (т.е. перераспределение средств  с одного кода на другой без санкции  главного распорядителя этих средств)².

Нецелевым использованием является расходование бюджетных средств  при отсутствии оправдательных документов, в отсутствие оформления или при  неправильном оформлении первичных документов¹.

Как отмечает И.В. Пшеничникова, к нецелевому использованию относится  расходование бюджетных средств  сверх установленных норм, предусмотренных  Министерством финансов РФ (нормы  возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и  т.д.)².

Таким образом, неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных  образований является финансовый контроль. В связи с этим Н.И. Химичева определяет его как контроль за соблюдением  законности и целесообразности действий в области образования, распределения  и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера  в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов³.

Свою финансовую политику государство реализует через  создаваемую им систему органов  государственного финансового контроля. Государственный и муниципальный  финансовый контроль реализуется при  помощи создаваемой государством системы  органов государственного и муниципального финансового контроля, представляющей собой элемент общей структуры  контрольных органов государства (муниципальных образований) и вместе с тем выступающей как важнейшая  часть финансового механизма, с  помощью которого государство (муниципальные  образования) реализует свою финансовую политику.

В ходе проверок бюджетного законодательства органами государственной  власти допускаются различные нарушения.

Например, в Орловской  области имели место факты  недофинансирования за счет средств  областного бюджета мероприятий  целевых программ, нарушения требований законодательства при производстве государственных закупок, неосуществление контроля в бюджетной сфере.

Территориальным управлением  Росфиннадзора в Орловской области  проведена проверка в Департаменте аграрной политики области по вопросу  использования субсидий, выделенных из федерального бюджета бюджетам субъектов  Федерации на проведение мероприятий  по улучшению жилищных условий российских граждан, проживающих в сельской местности, а также по обеспечению  жильем молодых семей и молодых  специалистов, проживающих и работающих на селе, либо изъявивших желание переехать  на постоянное место жительства в  сельскую местность и работать там. Из акта Управления Росфиннадзора следовало, что в целях реализации мероприятий  по развитию жилищного строительства  в сельской местности в рамках Федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2012 года", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. N 858, в соответствии с  Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете  на 2007 год" между Министерством  сельского хозяйства РФ и Департаментом  аграрной политики области был заключен договор от 29 мая 2007 г. и впоследствии дополнительное соглашение к нему. Предметом являлось взаимодействие сторон в связи с выполнением  мероприятий по развитию жилищного  строительства в сельской местности, обеспечению софинансирования строительства (приобретения) жилья в сельской местности и обеспечению ввода  в действие жилья. Стороны определили объемы долевого финансирования строительства (приобретения) жилья в сельской местности Орловской области  из федерального бюджета, бюджета области  и (или) местного бюджета, а также  внебюджетных средств, предоставляемых  на указанные цели.

Органами государственной  власти области не было выполнено  в полном объеме обязательство по софинансированию мероприятий по улучшению  жилищных условий указанной категории  граждан.

Кроме того, Территориальным  управлением Росфиннадзора в  Орловской области проведена  проверка использования средств  федерального бюджета, направленных в 2007 г. на реализацию мероприятий приоритетного  национального проекта "Доступное  и комфортное жилье - гражданам России" по подпрограмме "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" в  Департаменте строительной и жилищно-коммунальной политики области.

Проверка установила несоблюдение условий по софинансированию за счет средств бюджета области строительства  пятиэтажного жилого дома по ул. Строительной в г. Ливны.

Как показала проведенная  ТУ Росфиннадзора в Орловской  области проверка, согласно первичным  банковским документам и выпискам из лицевого счета за 2007 г. средства по софинансированию объекта за счет средств  бюджета области в МУКП "Ливенское" не поступали.