Финансы и кредит: государственное управление и регулирование, государственный контроль и надзор

Вместе с тем представляется, что данная конструкция не только сложна, но и сомнительна. Думается, государственное управление в узком  смысле как раз и выступает  обозначенным выше государственным  администрированием, эти понятия  тождественны. Ведь государственное  управление не является чем-то монолитным и логически неделимым. Оно как  раз и состоит из двух основных частей, одна из которых предстает  в виде указанного авторского понимания  государственного управления, а вторая - совокупности реализации исполнительной власти и подзаконного неуправленческого  воздействия. При этом действительно  от эффективности реализации полномочий первого блока напрямую зависит результативность осуществления полномочий второго блока государственного управления. Следует говорить о внутреннем и внешнем государственном управлении.

В соответствии с другой точкой зрения, термином "государственное  управление" должна охватываться лишь нормотворческая и индивидуально-распорядительная деятельность компетентных государственных  органов и должностных лиц, направленная на позитивное регулирование общественных отношений на основе соответствующих  законов, а не все виды подзаконной  исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти и иных органов управления. То есть государственное управление должно отождествляться с государственным  регулированием. Следовательно, государственное  управление представляется властной подзаконной  деятельностью уполномоченных государственных  органов управления, в том числе  органов исполнительной власти, по нормативному и индивидуальному  позитивному урегулированию общественных отношений на основе соответствующих  законов.

Отсюда составными частями  государственного управления как вида государственной деятельности являются: подзаконное нормативное регулирование  общественных отношений, осуществляемое посредством издания (принятия) органами управления на основе соответствующих  законов подзаконных нормативных  актов, направленное на установление общих  правил поведения в отношении  неопределенного круга лиц; индивидуальное регулирование общественных отношений  на основе соответствующих законов  и подзаконных нормативных актов, осуществляемое посредством издания (принятия) органами управления распорядительных правовых актов и совершения властно-распорядительных действий в отношении индивидуально-определенных субъектов (физических и юридических  лиц), направленное на установление, изменение  или прекращение их прав и обязанностей. Значит, по своей сути государственное  управление - это государственно-регулятивная деятельность, в его содержание должны включаться только обеспечивающие позитивное регулирование общественных отношений виды подзаконной государственно-властной деятельности. Подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти и иных органов управления, направленная на выявление и пресечение правонарушений, на разрешение споров между участниками общественных отношений, на обеспечение безопасности государства и общества, не рассматривается в качестве государственного управления, так как, осуществляя эту деятельность, соответствующие государственные органы не управляют субъектами общественных отношений, не регулируют их поведение, а обеспечивают охрану и защиту их прав и законных интересов от противоправных посягательств, от нарушений со стороны других субъектов. Данная подзаконная государственно-властная деятельность является защитно-охранительной по своей сути.

Таким образом, согласно этой точке зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке  административного права единым термином "государственное управление", подразделяется на два взаимосвязанных, но отличающихся друг от друга вида деятельности, осуществляемых органами исполнительной власти и иными государственными органами управления, - регулятивную и  защитно-охранительную, условно объединяемые в понятие "административная деятельность", под которой, соответственно, понимается урегулированная нормами административного  права подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, не относящихся к законодательным  и судебным, а также исполнительных органов местного самоуправления, их должностных лиц по нормативному и индивидуальному регулированию, охране и защите общественных отношений  в целях обеспечения надлежащего  правопорядка и необходимого режима безопасности в обществе и государстве. Понятие "административная ответственность" объединяет в себе две категории "государственное управление" и "исполнительная власть". При  этом отметим, что выделяемая здесь  часть - внутренняя административная деятельность - соответствует пониманию государственного управления в изложенной ранее концепции¹.

Данная концепция также  весьма уязвима. Согласно ей существенно  сужается сфера государственного управления, а само оно искусственно расчленяется. Более того, в качестве субъектов  административной деятельности здесь  рассматриваются только публичные  должностные лица, которые не состоят  в штате публичных государственных  органов и учреждений, а являются самостоятельными субъектами публично-правовых отношений, наделенными собственной  компетенцией и отдельными публично-властными  полномочиями. То есть публичные должностные  лица, состоящие в штате государственных  органов и во внешней сфере  действующие от имени этих органов, не являются самостоятельными субъектами административной деятельности. Однако, в частности, руководитель федерального органа исполнительной власти состоит  в его штате, но обладает всеми  признаками субъекта административной деятельности.

1.2 Понятие и  особенности государственного контроля и надзора

При широком понимании  государственное управление осуществляется всеми ветвями власти. По мнению Б.В. Россинского, внедрение в теорию государственного управления принципов  управления большими системами "обусловливает  необходимость осуществления государственного управления параллельно органами всех независимых друг от друга ветвей власти и иными государственными органами"². При таком подходе контроль как функция государственного управления реализуется органами и законодательной, и судебной власти. Так, контрольные полномочия судебных органов не только обеспечивают защиту прав граждан и организаций от злоупотреблений органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих, но и способствуют улучшению деятельности органов государственного управления в целом. Конституция РФ, закрепив принцип разделения властей, установила ряд государственных органов (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, прокуратура и др.), не относящихся ни к одной из них. Основным предназначением этих структур является осуществление разнообразной контрольной деятельности. Деятельность Счётной палаты регламентирована ФЗ от 11января 1995г. №4-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации».Счётная Палата Российской Федерации наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Объектом контроля со стороны Счётной Палаты Российской Федерации выступают средства федерального бюджета, федеральных бюджетных фондов, федеральная собственность.Особо выделены полномочия Счётной Палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов, а именно за:

-     управлением и обслуживанием государственного долга;

- законностью, рациональностью  и эффективностью использования  иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской  Федерации от иностранных государств  и финансовых организаций;

- эффективностью размещения централизованных  финансовых ресурсов выдаваемых  на возвратной основе;

- предоставление государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям;

         В области функционирования банковской системы Счётная Палата осуществляет контроль за:

- деятельностью Центрального Банка  Российской Федерации, его структурных  подразделений, других банков  и кредитно-финансовых учреждений  в части обслуживания ими федерального  бюджета;

- деятельностью Центрального Банка  Российской Федерации по обслуживанию  государственного долга Российской  Федерации.

         В отношении государственной собственности Счётная Палата контролирует поступление в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи; от управления объектами федеральной собственности).

        Закон определяет круг субъектов на который распространяются контрольные полномочия Счётной Палаты. В него входят:

А) все государственные органы (в  том числе их аппарат) и учреждения, органы управления федеральными бюджетными фондами;

Б) органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании страховые компании и другие финансово-кредитные  учреждения, их союзы, ассоциации и  иные объединения вне зависимости  от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или  используют федеральную собственность  либо управляют ею, а также имеют  предоставленные федеральным законодательством  или федеральными органами государственной  власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

В) общественные объединения, негосударственные  фонды и иные негосударственные  некоммерческие организации, на деятельность которых контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в  части, связанной с получением, перечислением  или использованием ими средств  федерального бюджета, использованием федеральной собственности и  управлением ею, а также в части  предоставленных федеральным законодательством  или федеральными органами государственной  власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

         Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации (независимо от форм собственности) и их должностные лица обязаны представлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения её деятельности.

         В своей контрольной деятельности Счетная палата взаимодействует с другими контрольными органами Российской Федерации. Контрольные органы Президента и Правительства РФ, Федеральная служба контрразведки, контрольные органы субъектов Федерации, правоохранительные органы, Центральный банк, налоговые и иные органы, а также органы ведомственного контроля должны оказывать содействие деятельности Счётной Палаты.

Таким образом, область действия контрольных  полномочий Счётной Палаты связана  с федеральным бюджетом, внебюджетными  фондами, и федеральной собственностью.

 Становление и развитие этих самостоятельных органов контроля позволяет говорить о формировании в России особой ветви власти - контрольной¹.

Таким образом, контроль как  самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Соответственно конкретный объект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости  от правового статуса субъекта контроля. В этой связи важен и актуален вывод, сделанный М.С. Студеникиной, о необходимости оптимизации  распределения контрольной функции между государственными органами для того, чтобы избежать параллелизма и дублирования в ее осуществлении¹

Самостоятельность функции  контроля не предполагает ее оторванности от иных функций государственного управления (организации, планирования, регулирования, координации и др.), осуществляемых конкретным органом государственной  власти. Напротив, контроль является частью каждой из них, по сути пронизывает  и соединяет их, обеспечивая систематическую  и конструктивную деятельность органов  государственного управления всех уровней  и их руководителей. При этом следует  отметить вторичность, производность  контроля от иных управленческих функций, он возникает по поводу и в процессе осуществления государственными органами и их аппаратом различных полномочий.

Наряду с определением контроля как функции государственного управления в административно-правовой науке распространено мнение о контроле как важнейшей форме обратной связи, "по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом  положении дел при выполнении принятых решений, вследствие чего они  могут принимать меры с целью  корректировки процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания  исполнителей"².

Большое внимание вопросам финансового контроля, роли Министерства финансов в его осуществлении  уделено в Бюджетном кодексе  Российской Федерации, вступившем в  действие с 1 января 2000 г.³ Однако многие полезные начинания в сфере финансового контроля не получили полной реализации.

Сегодня и на государственном  уровне, и в общественном сознании признано, что финансовый контроль нуждается в совершенствовании  и усилении⁴.

Законодательная база системы  контроля отстает от экономической  реальности, задач государства в  финансовой сфере. Отсутствие правовых решений становится препятствием в  достижении ощутимых для экономики  результатов.

В последнее время благодаря  деятельности Счетной палаты России внимание к проблемам совершенствования  государственного финансового контроля усилено⁵. Интересным начинанием явилось создание общественной организации - Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации⁶. В свою очередь, Минфин России предпринимает новые шаги по укреплению собственного контрольно-ревизионного аппарата.

Создание действенной  системы финансового контроля в  нашей стране осознается как объективная  необходимость⁷. Эффективная система будет способствовать финансовой безопасности государства, ибо соблюдение законности в финансовой сфере не самоцель, а основание для создания строгой системы бесперебойного поступления в бюджет государственных доходов.

В настоящее время в  системе российского законодательства отсутствует самостоятельный федеральный  закон о финансовом контроле, что  ведет к бессистемности в урегулировании отношений в области финансового  контроля и характеризует неадекватное его развитие.

В стране отсутствует единая система органов финансового  контроля, не разработана система  законодательства о финансовом контроле, что ведет к разобщенности  и хаотичности норм данного института  финансового законодательства. Действующие  в области финансового контроля нормы различных актов не в  полной мере обеспечивают правовое регулирование, соответствующее задачам развития рыночной экономики.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О  системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти" функции контроля и надзора возложены  на федеральные службы¹.

Под функциями контроля и  надзора понимается осуществление  действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной  власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных  Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, выдача органами государственной  власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного  вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Таким образом, не проведена  разница между контролем и  надзором.