Бюджетная система и бюджетный процесс на федеральном и региональном уровнях

   Контрольная функция бюджета действует одновременно с распределительной и предполагает возможность и обязательность государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств.

     Отношения по поводу формирования и распределения  фондов денежных ресурсов регламентируются нормативными актами международного уровня и национальным законодательством, которые включают в себя Бюджетный Кодекс, Федеральные Законы, Ведомственные акты в виде указов, постановлений, решений и т.д. Акты бюджетного законодательства в отличие от других нормативно-правовых актов не имеют обратной силы [16 , с. 163].

     Самостоятельность бюджетов означает, что они принимаются  соответствующим уровнем власти (или государственного управления) только по усмотрению именно этого  звена представительной власти. Никто  не в праве вмешиваться ни «сверху», ни «снизу» в формирование этого бюджета. Самостоятельность «низовых» бюджетов тесно связана с кругом финансовых полномочий, которыми располагают данные уровни власти по конституции страны или на основе других законов. Но законодательно закрепляемая самостоятельность бюджетов должна считаться с единым экономическим пространством всей страны, свободным перемещением населения, в том числе предпринимателей и других налогоплательщиков, по территории страны, изменением доходной базы бюджетов и потребностью в расходах бюджета в разных районах. Единство экономики устанавливает связь между самостоятельными бюджетами, как по вертикали, так и по горизонтали. Все бюджеты зависят друг от друга, и образуют поэтому бюджетную систему.

     Современная бюджетная система начала складываться в РФ, начиная с 1991 года. К этому времени до образования независимого российского государства бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной системы Советского Союза, которая в свою очередь представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном бюджете СССР.

     Распределение доходов отражало специфику советской  налоговой системы, которая не позволяла обсуждать вопросы распределения доходных полномочий между различными уровнями власти, т.к. большинство основных показателей подлежало утверждению вышестоящими властями.

     Естественно, что введение принципов реального  федерализма в сфере государственного устройства потребовало серьезной реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений внутри России. В конце 1991 года Верховным Советом РСФСР были приняты Законы “Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР” и “Об основах налоговой системы РСФСР”, которые содержали основные принципы бюджетного федерализма. В последующие годы положения указанных законодательных актов получили развитие в Законах “О субвенциях республикам в составе РФ, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу” и “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».

     Эти попытки реализации основных принципов федерализма в сфере построения бюджетной системы столкнулась с серьезными трудностями. Региональные власти дотационных субъектов Федерации по привычке, унаследованной от советских времен, вели борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов путем заключения индивидуальных договоренностей с федеральными органами власти, а сильные в финансовом отношении регионы на фоне развивающегося экономического кризиса стремились сократить перечисление налоговых поступлений в ФБ. Некоторые национальные республики (республики Саха, Татарстан, Башкортостан) прекратили перечислять налоги в ФБ, добиваясь права аккумулировать в собственном бюджете все поступающие с территории региона налоговые доходы, регулярно перечисляя в ФБ единственный платеж, сумма которого должна была определяться в результате переговоров с федеральным правительством.

     В условиях значительного снижения налоговых  поступлений, федеральные органы власти начали процесс передачи части расходных полномочий ФБ на региональный уровень (субсидии на продажу продуктов питания и других товаров по регулируемым ценам, бесплатный отпуск лекарств, субсидии на общественный транспорт и коммунальное хозяйство, расходы на социальную защиту населения и некоторые виды капитальных расходов), что отразилось в увеличении доли расходов бюджетов субъектов РФ, в консолидированном бюджете РФ.

     Степень бюджетной самостоятельности, которую  получили региональные власти, оставалась весьма ограниченной, т.к. единственным показателем, на который они реально могли оказать влияние, являлись расходы региональных бюджетов. В то же время регионы не получили практически никаких прав по самостоятельной мобилизации доходов в бюджет, а финансовые департаменты региональных администраций находились в двойном подчинении – региональных властей и федерального Министерства финансов. Федеральные власти, вместе с тем, сохранили за собой право дифференцированно регулировать отчисления в региональные бюджеты от основных федеральных налогов, определяющих размер налоговых доходов бюджетной системы страны. Финансовая помощь региональным бюджетам в 1992-1993 годах осуществлялась в форме дотаций в случае, если доходов от собственных и регулирующих налогов оказывалось недостаточно для покрытия необходимого минимального бюджета, размер которого определялся в результате согласований между федеральными и региональными властями.

     На  региональном уровне воспроизводились принципы реализации межбюджетных отношений, применяемые на федеральном уровне, с той разницей, что отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и дотации поступали не из федерального, а из регионального бюджета. Следует отметить, что такая схема на региональном уровне позволяла с большей степенью эффективности перераспределять средства от финансово обеспеченных в сторону более бедных муниципалитетов. Однако в отсутствие законодательно утвержденных правил отношений между региональными и местными бюджетами, такой порядок приводил к созданию у местных властей отрицательных стимулов к мобилизации собственных доходов и наращиванию собственной налоговой базы. Так, вышестоящие власти получили возможность либо уменьшать муниципалитету норматив отчислений от регулирующих налогов либо сокращать размер дотации, если в предыдущем бюджетном периоде доходы данного бюджета увеличились.

     Результатом давления региональных властей на федеральные стал также рост доли финансовой помощи регионам в расходах Федерального бюджета. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 2. Федеральные финансы

     2.1. Бюджетная система Российской Федерации

     В силу объективных причин общество вынуждено  создавать особую организацию-посредника по перераспределению финансовых ресурсов. Эта организация в силу важности и сложности своих задач сама приобретает свойства системы. Организационная структура этого государственного посредника в перераспределении финансовых ресурсов общества, разумеется, тесно связана с принятыми в данном обществе формами государственного устройства.

     Современные организации различаются по организационной  структуре (унитарные, федеративные и  др.). Как правило, государственная  власть имеет внутреннюю иерархию, т.е. различные уровни управления с разными полномочиями. В разных странах уровень полномочий этих «ступенек» управления существенно различается. Но идёт общий процесс: за последнее время полномочия «низших» органов власти постепенно расширяются, прежде всего, в части финансов.

     При развитой демократии и в унитарных, и в федеративных странах не только центр, но и другие, более низкие уровни власти имеют право составлять и выполнять свои бюджеты. Совокупность всех самостоятельных бюджетов и образует бюджетную систему [16, с. 163].

     Бюджетная система Российской Федерации –  это основанная на экономических  отношениях и государственном устройстве РФ совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов [14 , с. 7].

     В соответствии с Конституцией РФ (ст.71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст.10) бюджетная система Российской Федерации  состоит из трех уровней [13, c. 32]:

• Федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Через федеральный бюджет осуществляется процесс распределения и перераспределения внутреннего валового продукта и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения. На федеральный бюджет возложено финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспособности государства, развитием науки, подготовки высококвалифицированных специалистов. Средства федерального бюджета являются главным источником        финансирования структурной перестройки экономики, конверсии предприятий военно-промышленного комплекса, развития перспективных направлений в сфере производства, пионерного освоения новых территориально-производственных комплексов.
• Бюджеты субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, включающие 21 республиканский бюджет в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области. Всего 89 бюджетов [14 , с. 7]. Это центральное звено территориальных бюджетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъекта Российской Федерации. Доходы бюджетов субъектов Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам;
• Местных бюджетов (городские, районные, поселковые, сельские). Их число составляет 29 тысяч [9, с. 236]. Это один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения. Формирование доходов местных бюджетов осуществляется за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительны расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена.

     При этом формально местные органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные  бюджеты входят в единую бюджетную  систему РФ.

     В силу федеративного устройства современной России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Во-первых, каждый из них составляется, утверждается и исполняется собственными властными органами в соответствии с действующей правовой базой. Во-вторых, принцип самостоятельности проявляется ещё и в том, что бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней, как это фактически было в условиях СССР. 
 
 
 
 
 
 
 
 

  Рис. 1 Бюджетная система  Российской Федерации [21]

  Рис.1. иллюстрирует схему бюджетной системы  РФ. Бюджеты, входящие в бюджетную  систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты.

  В правоотношениях, действующих внутри Бюджетной системы, участвуют органы власти всех уровней и ветвей, налогоплательщики, получатели и распорядители бюджетных средств (органы власти, физические и юридические лица). Бюджетная система РФ регламентируется документами трёх уровней власти. Бюджетные правоотношения как отношения между органами законодательной и исполнительной власти, органами денежно-кредитного регулирования, функционального контроля, бюджетных учреждений, прочих организаций и физических лиц строится на определённых принципах, прописанных в Бюджетном Кодексе (БК гл.5), эти принципы предусматривают [9, с. 237]:

• Единство бюджетной системы;
• Разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы;
• Самостоятельность бюджетов разных уровней;
• Полнота отражения доходов и расходов бюджетов разных уровней;
• Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• Сбалансированность бюджета;
• Эффективность и экономность использования бюджетных средств;
• Общее покрытие расходов бюджета;
• Гласность;
• Достоверность бюджета;
• Адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

     1. Единство бюджетной  системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных бюджетов и местных бюджетов.

  2. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации – это закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

  3. Важнейшим является принцип  самостоятельности всех бюджетов:

1. право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
2. наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3. законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
4. право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;
5. право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
6. недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

  4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.