Жилищно-коммунальный комплекс РФ: общая характеристика

Таким образом, изучив текущее состояние жилищно-коммунального  комплекса России, и выявив его  основные проблемы, можно заключить, что данная область хозяйства  страны находится в тяжелом положении  «пережитка прошлого» и является показателем системной отсталости хозяйства страны в целом. Модернизация данного сектора ускорит развитие экономики, и в этом направлении Правительство Российской Федерации совместно с законодательными органами уже проводит ряд реформ, призванных повысить эффективность функционирования коммунального комплекса в условиях рыночных отношений.

2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ

2.1. Промежуточные итоги реформирования жилищно-коммунального комплекса страны

Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года №425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» положил начало интенсивному реформированию ЖКХ. Отсутствие реального механизма ресурсосбережения, низкая инвестиционная активность в отрасли, нарастающий износ основных фондов, снижающаяся надежность и устойчивость систем инженерного обеспечения стали главными вызовами повседневной жизни.⁵

В соответствии с Концепцией реформы ЖКХ единственным способом преодоления кризиса в  отрасли является изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания.

Основными целями реформирования ЖКХ стали: обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества; снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг; смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Важнейшим элементом  реформы должно стать создание конкурентной среды в системе управления и  обслуживания жилищной сферы, что позволит собственникам жилья и объектов коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества работ и услуг по наиболее низким ценам. Развитие конкуренции в жилищно-коммунальной сфере осуществляется в целях создания условий для преодоления негативных последствий монопольного или доминирующего положения (в том числе технологически обусловленного) организаций жилищно-коммунального хозяйства.

По прошествии 10 лет после издания президентского указа в области нормативно-правового регулирования отношений сторон в жилищно-коммунальном хозяйстве можно отметить ряд важных достижений.

Окончательным отказом от советской модели жилищных отношений стало вступление в  силу с 1 марта 2005 года Жилищного кодекса Российской Федерации. Этот документ закрепил на территории страны западную модель управления жилищным фондом и является базовым отраслевым нормативно-правовым актом, на основании которого принято множество постановлений федерального Правительства, устанавливающих, например:

1) порядок пользования  жилыми помещениями (Постановление  Правительства РФ от 21 января 2006 года №25);

2) порядок предоставления  коммунальных услуг гражданам  (Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 года №307);

3) правила утверждения и установления нормативов потребления коммунальных услуг (Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 года №306);

4) порядок проведения  конкурсов по отбору управляющей  организации для управления многоквартирным  домом (Постановление Правительства  РФ от 06 февраля 2006 года №75);

5) правила предоставления  субсидий на оплату жилого  помещения и коммунальных услуг  (Постановление Правительства РФ  от14 декабря 2005 года №761).

В области государственного регулирования тарифов на коммунальные услуги были приняты следующие федеральные законы, позволившие сделать механизм ценообразования более прозрачным:

1) Федеральный  закон от 31 марта 1999 года №69-ФЗ  «О газоснабжении в Российской  Федерации» — устанавливает порядок  регулирование цен на газ для населения

2) Федеральный закон от 30 декабря 2004 года №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

3) Регулирование  тарифов на товары и услуги  организаций коммунального комплекса, производителей товаров и услуг в сфере электроэнергии и (или) теплоснабжения, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, Федеральным законом от 14 апреля 1995 года №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.⁶

На федеральном  уровне уполномоченным органом исполнительной власти в области тарифного регулирования  в отношении коммунальных услуг  стала Федеральная служба по тарифам.

Более того, предпринимаются  попытки внедрить в отрасль коммунального  хозяйства институт концессионных соглашений с целью привлечения инвестиций и обеспечить модернизацию основных фондов. В соответствии с положениями Федерального закона №115-ФЗ от 21 июля 2005 года «О концессионных соглашениях» Правительством России был утвержден ряд типовых концессионных соглашений в отношении объектов коммунальной инфраструктуры и коммунального хозяйства; объектов по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии.

На стимулирование конкуренции в области жилищно-коммунального  хозяйства направлен и Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и принятое на его основе Постановление Правительства РФ №642 от 4 ноября 2006 года «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства, и их предельных ценах (ценах лотов)».

В рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы реализована Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», целевые показатели которой представлены в табл. 2.1.1.

Таблица 2.1.1 Целевые индикаторы реформирования жилищно-коммунального комплекса

Несмотря на значительные успехи в нормативно-правовом обеспечении построения новой модели отношений в ЖКХ, сама отрасль  остается малочувствительной к проводимой реформе.

На сегодняшний  день в среднем по России физический износ котельных составляет 55%, коммунальных сетей водопровода — 65%, канализации и тепловых сетей — 63%, электрических сетей — 58%, водопроводных насосных станций — 65%, канализационных насосных станций — 57%, очистных сооружений водопровода — 54% и канализации — 56%. Из-за неудовлетворительного состояния инженерной инфраструктуры, имеющей такие высокие показатели физического износа, высокую аварийность и сверхнормативные потери ресурсов, планово-предупредительный ремонт практически уступил место аварийно-восстановительным работам. По данным Министра регионального развития РФ, В.Ф.Басаргин, на долю ЖКХ приходится 26% основных фондов страны и более 20% потребления энергетических ресурсов. Отрасль аккумулирует немногим более 5% общей численности занятых по стране и ее вклад в ВВП за последние годы составил порядка 5%. Таким образом, фондоемкость и энергоемкость отрасли соответственно в 5 раз и 4 раза выше аналогичных показателей в среднем по экономике страны.

2.2 Развитие коммунального комплекса в российских регионах: внедрение в отрасль крупного бизнеса

Мощным процессом  в развитии региональных коммунальных комплексов является внедрение в  эту сферу естественных монополий  и олигархических структур, например, РАО «ЕЭС России», ОАО «Российские  коммунальные системы», ЗАО «Комплексные энергетические системы». Факты проникновения крупных компаний на местные рынки коммунальных услуг отмечают главы ряда субъектов Российской Федерации и руководители муниципальных образований.

Первыми свою выгоду в ЖКХ увидели предприятия электроэнергетики. Технологически и экономически электроэнергетика и городские инженерные системы идентичны, они имеют много общих черт и в основе своего развития опираются на одни и те же факторы. Городские распределительные сети являются продолжением больших энергетических систем. Юридически отдельные элементы системы могут принадлежать разным собственникам, но, тем не менее, технологически они остаются едиными. Процессы производства и потребления энергии в этих системах неразрывны, а потому жестко взаимозависимы: нет потребления без производства и наоборот.⁷

Высокий уровень  физического износа городской инженерной инфра-структуры ЖКХ сделает невозможной  нормальную работу региональных подразделений  РАО «ЕЭС России», потому что городские  электрические системы снабжают многие промышленные предприятия и объекты сферы ЖКХ. Это означает, что реализация 50% нагрузки энергосистем зависит от физического состояния и надежности городских распределительных сетей. Раньше в условиях бартерных отношений и нерегулярного поступления платежей посредством веерных отключений неплательщиков РАО «ЕЭС России» стимулировало финансовую дисциплину потребителей, формировало с ними устойчивую систему отношений. В этом заключался смысл отключений, в результате которых и сам поставщик терпел убытки. Но эти убытки возмещались уплатой потребителями крупных долгов. В настоящее время сбор платежей за электроэнергию с потребителей составляет более 80%, что делает неэффективными практиковавшие ранее методы борьбы с неплательщиками.⁸

Другим аргументом за внедрение энергетических компаний в коммунальный комплекс является тесная технологическая взаимосвязь с тепло-снабжением. Существующие системы теплоснабжения не отвечают современным требованиям надежности и эффективности использования энергоресурсов. Между тем РАО «ЕЭС России» располагает почти во всех крупных промышленных центрах такими эффективными источниками тепла, как теплоэлектроцентрали (ТЭЦ), мощности которых используются не полностью из-за недостаточного развития системы распределительных сетей. Ликвидация существующих маломощных и малоэффективных котельных установок и замена их мощностями ТЭЦ, а также реконструкция тепловых сетей позволят увеличить доходы и прибыли энергокомпании путем расширения рынка в сфере теплоснабжения. Более того, в счет просроченных задолженностей коммунальных предприятий энергетические компании могут приобретать имущество должников по сниженным ценам.

Итак, сложившаяся  в ЖКХ ситуация обеспечивает сравнительные  преимущества энергетикам. Другие финансово-промышленные группы проявляют осторожность в отношении развития бизнеса в сфере коммунальной деятельности. Однако, несмотря на заинтересованность энергетиков в наведении порядка в ЖКХ, было бы ошибкой предполагать, что РКС прежде всего инвестирует средства в самые отсталые предприятия жилищно-коммунального хозяйства, на что надеялись губернаторы отдельных регионов. Практика показала, что РКС и другие вновь созданные монополии намерены в ЖКХ зарабатывать деньги. Перед утверждением объектов для инвестирования в каждом регионе создается рабочая группа, которая проводит аудит коммунальных предприятий, по результатам которого решается вопрос о введении антикризисного управления.⁹

На примере  ОАО «Российские коммунальные системы» проанализируем промежуточные итоги  работы новых участников рынка коммунальных услуг.

ОАО «Российские коммунальные системы» (РКС) была создана в мае 2003 года для управления проектами  в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Изначально по 25% компании принадлежало РАО «ЕЭС России» и Газпромбанку, еще по 10% владели «Евразхолдинг», «Кузбассразрезуголь», банк «Еврофинанс», «Интеррос» и ЗАО «Комплексные энергетические системы» (КЭС). На апрель 2006 года контрольный пакет компании (75%) — принадлежит КЭС, 25% — у РАО «ЕЭС России». Уставный капитал РКС составляет 1 млрд. руб. Общая численность персонала — 11 тыс. человек.¹⁰

Структура бизнеса РКС включает три направления с соответствующими долями видов деятельности в общем объеме бизнеса:

1) теплоснабжение (производство  тепловой энергии, транспортировка  тепла до потребителей, реализация тепловой энергии) — 52%;