Проблемы межбюджетных отношений в РФ в современных условиях

Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.

Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова фиск - казна) - система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Основная задача бюджетного федерализма в конкретных экономических и политических условиях заключается в выборе наиболее эффективной модели бюджетных отношений.

Модели бюджетного федерализма. Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы:

1. Централизованная. При таком типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением и достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений.

2. Децентрализованная. Характеризуется: финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей; полномочия по налогам разделяются так, федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин; субнациональные бюджеты-налоги на товары и услуги, имущество и землю; дисбалансы сглаживаются путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения. В чистом виде данная модель используется в США, Канаде, Австралии, Великобритании и других странах.

3. Кооперативная (комбинированная). Характеризуется: более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации; большой ролью регионов в распределении налоговых доходов; активным вертикальным и горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов. Такую модель используют Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и другие страны Европы.

Модель бюджетного федерализма включает 3 составляющие:

-                полномочия по расходам уровней власти разграничены;

-                наделение уровней власти достаточными фискальными ресурсами для осуществления полномочий;

-                вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения в России основаны на следующих принципах:

-                распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

-                разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;

-                равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

-                выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

-                равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:

-                выравнивание бюджетной обеспеченности;

-                стимулирование роста налогового потенциала;

-                финансовое управление территориальным развитием;

-                снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Финансовые методы:

-                метод горизонтального бюджетного выравнивания;

-                метод вертикального бюджетного выравнивания.

Под вертикальным выравниванием понимается процесс устранения несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Под горизонтальным выравниванием следует понимать пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий.

Финансовые инструменты - межбюджетные трансферты. Межбюджетные трансферты, выделяемые регионам из федерального бюджета, предоставляются в следующих формах:

-                дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

-                субсидии бюджетам субъектов РФ;

-                субвенции бюджетам субъектов РФ;

-                иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ;

-                межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов[7].

Состав инструментов межбюджетного регулирования существенно изменился: так, в 2000 г. субсидии не относились к возможным инструментам межбюджетного регулирования, так же, как отдельно не выделялись трансферты, предоставляемые внебюджетным фондам. В современной редакции бюджетного законодательства отсутствуют бюджетная ссуда и кредит как инструменты финансовой помощи.

Кроме того, недостаточно внимания уделялось вопросам предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации и из местных бюджетов. В целом можно говорить о том, что произошла унификация форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов всех уровней, и критериев их предоставления.

Таким образом, сегодня основной задачей регулирования межбюджетных отношений является создание долгосрочных нормативов, долгосрочных условий для субъектов, которые готовы нарастить доходы, и тем самым почувствовать дополнительные силы в увеличении объемов производства и инвестиций на своих территориях.

1.3 Зарубежный опыт межбюджетных отношений             

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма.

Американская модель. Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Характерные черты системы межбюджетных отношений в США - относительная гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным устройством США система государственных финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60-65% государственных расходов по всем уровням. Деление доходов и расходов по уровням между собой совпадает не всегда. Через федеральный бюджет сейчас перераспределяется 19-20% ВВП (около 2 трлн. долл.), через консолидированный - 30-32%, но еще 12-13% ВВП “весят” федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43-44% ВВП.

Основная доля бюджетных доходов каждого уровня приходится на налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Структура и размеры всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов.

Сложившаяся в США система межбюджетных отношений не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет поставленные задачи удовлетворительно.

Германская модель. Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Межбюджетные отношения базируются на “общих” налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между “богатыми” и “бедными” землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Обеспечивается социальная справедливость, но несколько в ущерб экономической эффективности.

Китайская модель. В китайской модели налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности), кому сколько оставить. Доводятся задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается, фактически они отданы региональной власти. Не справившихся с налоговым “оброком” наместников снимают с должности, даже исключают из компартии.

Канадская модель. В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Местные органы власти имеют собственные налоги. В стране есть и общефедеральные налоговые отчисления. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод “достраивания” ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. В тоже время в этой модели важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения.

Таким образом, существует несколько моделей бюджетного федерализма. Идеальной модели не существует. Чтобы разрабатывать оптимальную модель бюджетного федерализма, необходимо учитывать многие факторы: порядки, законы, исторические особенности государства, ментальность и многие другие.

Вывод по 1 главе. Суть межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти. Они призваны обеспечивать, прежде всего, оптимальное распределение доходных и расходных полномочий между уровнями власти и, соответственно, уровнями бюджетной системы, а также выравнивание бюджетной обеспеченности по всей территории страны.

2. АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ

ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Описание объекта и предмета исследования

Объектом исследования является межбюджетные отношения в Российской Федерации. Объект исследования представлен на рисунке 1.

Рисунок 1 – Межбюджетные отношения в Российской Федерации

Предметом исследования является система бюджетного выравнивания в Российской Федерации. Предмет исследования представлен на рисунке 2.

Рисунок 2 – Система бюджетного выравнивания в Российской Федерации

2.2 Анализ нормативно-правовой базы межбюджетных

отношений

В 2001 году правительством утверждена концепция реформы межбюджетных отношений — Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Согласно концепции, и муниципалитеты должны стать более самостоятельными: получить ограниченную самостоятельность в налоговой политике, в управлении расходами своих бюджетов, реализовывать закрепленные за ними расходные полномочия за счет собственных доходов.

В основу реформы положен принцип разграничения полномочий между разными уровнями власти. За регионами и муниципалитетами закреплялся ограниченный круг обязательств (мандатов), исключены обязательства, не подкрепленные источниками финансирования. Также расширялись налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления. Таким образом, сделана попытка поставить их доходы в прямую зависимость от успешности развития «налогооблагаемой базы» территории (местной экономики): успешности привлечения инвесторов, стимулирования предпринимательской активности и роста малого бизнеса.

Впервые в соответствии с новыми принципами бюджет был сформирован в 2005 году. В 2005 году принят закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий», он ввел институт так называемых добровольных полномочий, которые субъекты могут вводить в одностороннем порядке даже при отсутствии источников финансирования.

В 2006 году принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ.

Выстроенная модель федеральных отношений оказалась недостаточно эффективной для решения местных задач социального и экономического развития. В 2007 году утверждена методика оценки «эффективности работы региональных властей», расходования региональных бюджетов — перечень из 43 параметров, по которым должна оцениваться работа губернаторов за истекший год и их планы на три будущих года. То есть сделана попытка повысить эффективность работы губернаторов не за счет усиления их подотчетности избирателям, а путем введения бюрократических механизмов контроля[8].

Главный итог реформы межбюджетных отношений — существенный рост бюджетной централизации. Разграничение функций и доходов на практике привело к серьёзному усилению центра.

В соответствии с налоговой системой, основная часть налоговых поступлений уходит на федеральный уровень. Это самые стабильные и хорошо собираемые налоги. Если в 2001−2002 годах соотношение налоговых поступлений, распределяемых между федеральной казной и бюджетом регионов, составляло примерно 50/50, то к 2006 году на территории оставалось немногим более 30 % от собранных налогов. В результате в 2006 году доля собственных средств в региональных бюджетах снизилась до 13 %[9].

Основные источники пополнения региональной казны — это часть налога на прибыль, налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и поделенные с федеральным центром акцизы. В период кризиса 2008—2009 гг. доходы от первого почти прекратились — прибыли у предприятий нет.