Проблемы измерения и динамика уровня бедности

Проблемы измерения и  динамика уровня бедности

(мировой опыт и особенности  России)

 

Бедность как социально-экономическое  явление присуща любому обществу и представляет многогранную проблему. Ограничение распространения бедности, прежде всего в ее наиболее опасной, хронической, форме, важно не только из гуманитарных соображений, но также  с точки зрения сохранения и улучшения  физического, трудового, интеллектуального  потенциала будущих поколений. Поэтому  проблемы, связанные с оценкой  бедности и ее распространением, находятся  сейчас в центре внимания мирового сообщества.

Многовариантность оценок масштабов распространения и глубины бедности в той или иной стране на определенном этапе развития объясняется различными методологическими подходами к ее определению. В мировой практике используется концепция абсолютной бедности, относительной, а также субъективных оценок. В 90-ые годы в рамках ООН-овской Программы развития была предложена концепция бедности, учитывающая не только текущие доходы, соотнесенные с прожиточным минимумом, но и реальную доступность медицинских, образовательных, информационных услуг.

 

Концептуальные различия в определении распространения  бедности не исчерпываются различными подходами к установлению черты  бедности. Другим источником значительных расхождений является выбор показателя, соотносимого с чертой бедности. Как  правило, используется показатель денежных доходов домашних хозяйств; в отдельных  случаях - денежных расходов домашних хозяйств, а иногда и показатель располагаемых материальных ресурсов домохозяйств.

 

Прожиточный минимум может  сопоставляться с доходами домашнего  хозяйства, состоящими из поступлений  текущего характера в денежной форме  и натуральной в течение определенного  периода времени (месяц, квартал, год). Общие доходы домашних хозяйств включают:

 

заработную плату рабочих  и служащих в денежной форме и  натурой;

доходы челнов производственных кооперативов;

предпринимательские доходы некорпоративных предприятий;

доходы от собственности;

текущие перечисления и трансфертные выплаты.

Расходы домашних хозяйств можно  частично покрывать за счет поступлений, не учтенных в приводимых выше понятиях о доходах. Такие поступления  включают вычеты из сбережений, поступления  от продажи частной собственности, ссуды, поступления в результате получения наследства.

В мировой практике для  оценки распространения бедности на официальном уровне обычно используется методика прожиточного минимума, основанная на относительном понимании бедности.

 

В отличие от концепции  абсолютной бедности, предполагающей определение абсолютного уровня средств, обеспечивающих удовлетворение основных биологических потребностей человека, относительное понимание  бедности базируется на установлении и периодическом пересмотре прожиточного минимума в зависимости от достигнутого в обществе благосостояния. При таком  подходе человек или семья  считаются бедными, если средства, которыми они располагают, не позволяют обеспечить уровень жизни, распространенный в  обществе, в котором они живут. Черта бедности устанавливается  путем определения величины семейного  или душевого дохода, необходимого для достижения минимально приемлемого  уровня жизни в конкретных условиях данного общества.

 

В 80-е годы голландскими учеными  из Лейденского университета был  предложен еще один подход к оценке бедности - субъективный. В его основе - представление о бедности как  о невозможности реализовать  свой потенциал. На основании опросов  выявляется зависимость между представлениями  о достаточном минимальном доходе и уровнем действительного дохода. Самооценка бедности может иметь  в основе как реальное состояние, так и возможное ощущение бедности из-за отсутствия возможностей удовлетворить потребность в тех или иных товарах и услугах, которая субъективно считается необходимой.

 

Таким образом, среди множества  подходов, используемых для определения  границ бедности, можно выделить абсолютную, относительную, субъективную черту  бедности. В зависимости от принятых критериев меняется картина распространения  бедности. В развитых странах, как  правило, используется метод определения  набора товаров и услуг, гарантирующего минимальный уровень жизни и  обеспечивающего удовлетворение как  физиологических, так и некоторых  социальных потребностей.

 

Основным инструментом для  определения денежного дохода, необходимого для минимального адекватного уровня жизни, обычно служит потребительский  бюджет минимального стандарта жизни, содержащий количественные наборы товаров  и услуг и оцененный в розничных  ценах.

 

С 1964 года на официальном  уровне для измерения бедности в  США используется метод, разработанный  в Управлении социального обеспечения, согласно которому уровень дохода, соответствующий черте бедности для городских жителей, определяется путем умножения стоимости минимального набора продуктов, разработанного по плану  экономного питания, на три, исходя из того, что стоимость питания в  тот период составляла около одной  трети потребительских расходов семьи.

 

С конца 60-х годов уровень  дохода, соответствующий черте бедности, ежегодно корректируется в соответствии с индексом потребительских цен. Если в 1969 году такой доход для  одинокого гражданина составлял 1,8 тыс. долл. в год, то в 1995 году - 7,8 тыс. долл. Однако сама методика расчета  прожиточного минимума, разработанная  в 1964 году, используется и поныне. Несмотря на длительное и широкое применение, она не лишена ряда недостатков:

 

за прошедший со времени  ее утверждения на официальном уровне период затраты на продукты питания  в общих потребительских расходах жителей США снизились до 13%, что отражает рост реального благосостояния в обществе. Однако доля питания в потребительском наборе при расчете прожиточного минимума осталась неизменной. При пересмотре стоимости официального прожиточного минимума учитывается лишь повышение цен на продукты питания, а доля расходов на них сохраняется на уровне одной трети стоимости минимального потребительского набора, как это было более 30 лет назад;

для определения границы  бедности используется величина денежного  дохода, в то время как значительная часть, например, государственных трансфертов  осуществляется в натуральной форме. Таким образом, государственная  помощь в неденежной форме, почти вдвое превышающая по стоимости денежные трансферты, не отражается на величине доходов, учитываемых при определении бедности;

при установлении официальной  черты бедности учитываются лишь доходы за текущий год. При таком  подходе к числу бедных могут  быть отнесены лица, владеющие значительными  сбережениями, движимым и недвижимым имуществом, но имеющие скромный текущий  доход. Например, среди пожилых женщин одновременно высок уровень личного  богатства и процент бедности по текущему доходу.

Наряду с описанным  выше методом определения границ бедности, в мировой практике используется и гораздо более простой способ - соотношение между прожиточным  минимумом и среднедушевым доходом. Так, в странах Европейского Союза  бедными считаются лица с доходами менее 50% среднедушевого дохода в стране их проживания.

Доход, соответствующий черте  бедности в Соединенных Штатах, составляет около 30% среднедушевого дохода американцев, а в России - около 50%.

 

Однако абсолютные размеры  прожиточного минимума в России остаются несопоставимыми со странами Запада. Величина прожиточного минимума, определяющего  черту бедности (долл. в расчете  на год, 1995 г.), составляла: в

США - 7763

Германии - 8840

Португалии - 3000

России - 874 (по данным 1 квартала 1997 г.)

 

330 (по данным 4 квартала 1998 г.)

252 (по данным за январь 1999 г.)

Столь глубокие различия величины прожиточного минимума, установленного официальными органами в России, в  сравнении с другими, даже невысокоразвитыми  странами, объясняются как гораздо  более низким уровнем жизни в  стране в целом, так и особенностями  принятой в условиях переходного  периода методики расчета прожиточного минимума, которая может быть сравнима разве что с аналогичной методикой, использовавшейся в США в период 30-х годов.

Согласно федеральному закону о прожиточном минимуме в РФ (1997 г.), потребительская корзина для  основных социально-демографических  групп населения в целом по РФ в субъектах РФ определяются не реже одного раза в пять лет на основе методических рекомендаций с участием общероссийских объединений профсоюзов. Потребительская корзина в целом  по России устанавливается федеральным  законом, а в субъектах РФ - законодательными органами субъектов РФ с учетом местных  особенностей потребления. Величина прожиточного минимума на душу населения определяется ежеквартально на основании потребительской  корзины и данных Госкомстата  РФ по статистике об уровне потребительских  цен на продукты питания, непродовольственные  товары и услуги.

 

Согласно действующим  официальным нормативам (1992 г), в  сентябре 1998 г. за чертой официального прожиточного минимума (552 руб. в месяц) находились 44 млн. россиян. По новой  методике прожиточный минимум составлял  в сентябре 663 руб., а за его порогом  насчитывалось 79 млн. человек или 54% россиян. При этом в 3 квартале 1998 г. в России насчитывалось 27 регионов, где средний доход не достигал прожиточного минимума. В их числе Читинская, Пензенская, Курганская, Ивановская, Псковская, Тверская, Рязанская, Астраханская области.

 

Основным источником информации для органов государственной  статистики является проводимое Госкомстатом России во всех субъектах Федерации  обследование 48,6 тыс. домохозяйств.

 

Начиная с 1994 г., Госкомстат для  оценки дифференциации доходов и  численности населения за чертой бедности использует данные не за отдельно взятые месяцы, а усредненные за определенный промежуток времени (квартал, полугодие, год), нивелируя нерегулярность получения доходов в связи  с хроническими невыплатами заработной платы и социальных трансфертов.

 

Однако в условиях массовых и хронических задержек заработной платы и социальных трансфертов  растущим источником доходов населения  становится личное подсобное хозяйство  и занятость в неформальном секторе. И более адекватной оценкой распространения  бедности могло бы стать сопоставление  прожиточного минимума и текущих  располагаемых материальных ресурсов домохозяйств, которые определяются стоимостью потребления продуктов  питания, в то числе произведенных в личном подсобном хозяйстве, расходы на непродовольственные товары, услуги, а также прочие потребительские расходы.

 

Реальная оценка уровня бедности представляется жизненно необходимой  для формирования комплексной долгосрочной стратегии ограничения бедности и приведения социальных функций  государства в соответствие с  его ресурсами. Находясь под воздействием разнообразных экономических, демографических, социально-политических факторов, уровень  бедности является индикатором экономической  безопасности населения, а его снижение требует многосторонней ответственности  и усилий как государственных, так  и негосударственных структур, общественных объединений, а также международных  организаций.

 

 

1. Разработка бюджетов  прожиточного минимума в США

 

В развитых странах, как правило, используется метод определения  набора товаров и услуг, гарантирующего минимальный уровень жизни и  обеспечивающего удовлетворение как  физиологических, так и некоторых  социальных потребностей. Основные различия заключаются в большем или  меньшем включении социальных благ и услуг в минимально необходимую  потребительскую корзину и в  степени ее привязки к изменениям в уровне жизни и структуре  потребления на данным этапе развития. Основным инструментом для определения денежного дохода, необходимого для минимального адекватного уровня жизни, обычно служит потребительский бюджет минимального стандарта жизни, содержащий количественные наборы товаров и услуг и оцененный в розничных ценах. Такой бюджет был разработан в период подготовки законодательства о минимуме заработной платы. Им стал бюджет одинокой работающей женщины (1907 г.), рассчитанный на восстановление способности к труду самой работницы без иждивенцев. В нем учитывались продукты питания на основании их питательной ценности, а также потребности в одежде, обуви, жилище общедоступного типа, некоторые элементы медицинских и социальных потребностей. Разработке стандартных бюджетов, учитывающих потребности, предшествовал период исследований фактических условий жизни и фактического потребления трудящихся. В период 1870 - 1900 гг. бюро трудовой статистики отдельных штатов выполнили свыше 100 исследований уровня жизни семей, а с 1888 г. аналогичные работы стали проводиться на федеральном уровне. С 1913 г., когда вступил в силу первый закон о минимуме зарплаты, разработку стандартных бюджетов проводили бюро трудовой статистики отдельных штатов. В 1917 г. профессором Вашингтонского университета У. Огберном был подготовлен бюджет для семей работников железных дорог, известный под названием «бюджет минимального комфорта». В 1919 г. федеральное Бюро статистики труда по запросу объединенной комиссии конгресса подготовило количественный и стоимостной бюджеты для одиноких (мужчины и женщины) на государственной службе и для семей государственных служащих. Аналогичные бюджеты разрабатывались для рабочих и служащих в разных регионах страны. Специальные бюджеты, учитывающие основные потребности при чрезвычайных обстоятельствах, были разработаны в период экономического кризиса 30-х годов. Рассчитанные для определения общественной помощи в этот сложнейший период развития, они учитывали лишь основные физиологические потребности человека. Только в 1945 г. в связи с необходимостью унификации размеров подоходного налога конгресс США поручил федеральному Бюро статистики труда разработать методы для выяснения стоимости жизни рабочей семьи на уровне необходимого минимума, включавшего не только физиологические, но и общепринятые социальные потребности. Для расчета семейного бюджета была выбрана рабочая семья из четырех человек (работающий по найму муж 38 лет, неработающая жена 36 лет, сын 13 лет, дочь 8 лет). Состав семьи был определен на том основании, что около половины всех семей проходит в то или иное время через этот жизненный этап. При разработке отдельных компонентов бюджета использовались научные рекомендации в области питания и жилища и данные о фактических расходах репрезентативной совокупности городских семей бюджетного типа. Одновременно с бюджетом Бюро статистики труда, рассчитанным на скромном, адекватном уровне жизненного стандарта, Администрация социального обеспечения разработала бюджет для престарелой пары на том же уровне жизненного стандарта. Стандартные бюджеты исчисляются в целом по стране с использованием специальных коэффициентов для семей разного размера и половозрастного состава, обеспечивающих тот же уровень жизненного стандарта, и подлежат регулярной переоценке в связи с изменением цен. Бюро статистики труда, развивая ранее принятую методику разработки стандартных бюджетов, провело расчеты для семьи из четырех человек и для престарелой пары на высоком, среднем и низком жизненном уровне. Каждый бюджет, в том числе на уровне бедности, составляется в двух формах - в натуральной (количественный бюджет) и денежной (стоимостной бюджет). Если количественный бюджет пересматривается сравнительно редко, то стоимостной переоценивается регулярно в связи с изменением индекса потребительских цен, а также периодически - при очередном пересмотре количественного бюджета. В США стоимостная переоценка происходит ежегодно. При расчете прожиточного минимума в США учитываются особенности половозрастных групп населения, а также семей различного состава и типа. Так, уровень бедности рассчитывается по двум половозрастным группам глав семей (мужчины, женщины, моложе 65 лет, 65 лет и старше).

Для семей разных размеров рассчитывается шкала коэффициентов  доходов, обеспечивающих адекватный уровень  потребления. Например, шкала эквивалентов дохода для разных по количественному  составу семей основана на эффекте  экономии, достигаемой за счет совместного  ведения хозяйства. При одинаковом среднедушевом доходе многочисленные семьи в силу экономии на общих  хозяйственно-бытовых расходах (на жилище, его содержание, мебель, хозяйственное  оборудование и т.п.) могут обеспечить несколько более высокий уровень  материального обеспечения в  сравнении с семьями меньших  размеров. Если уровень бедности на одного американца принять за 100 %, то на двоих он составляет примерно 128%, на семью из трех человек - 157%, из четырех  человек - 201, из пяти человек 237% и т.д.

 

С конца 60-х годов уровень  доходов, соответствующий черте  бедности, ежегодно корректируется в  соответствии с индексом потребительских  цен.

 

 

2. Динамика уровня бедности  в США в 60-е-90-е годы

 

Изменения в уровне бедности определяются, главным образом, факторами  экономического, социально-политического, демографического характера. Распространение  бедности среди населения зависит  как от размеров валового национального  продукта, так и от того, каким  образом он распределяется.

Экономический рост составляет основу ограничения бедности. Однако не менее важным представляется и  степень развития общественного  сознания, проводимая социальная политика, направленная на сглаживание наиболее опасных для социальной стабильности в обществе диспропорций в распределении  доходов, а также демографическая  ситуация.

 

Динамика уровня бедности и реального ВВП на душу населения  в период 60-х - 90-х годов показывает, что при возрастании ВВП доля населения за чертой бедности обычно падает. Так, в 60-е годы при постоянном росте ВВП на душу населения уровень  бедности снизился почти вдвое. В  середине 70-х годов, начале 80-х годов  в условиях падения ВВП на душу населения уровень бедности возрастал. В последующий период, несмотря на семь лет непрерывного экономического роста, в 1989 г. он оставался почти  таким же, как и в период конца  спада 1981 - 1982 гг., а в 1990 - 1991 гг. даже возрос. Благоприятная конъюнктура 1993 - 1997 гг. способствовала падению уровня бедности.

 

Сопоставление динамики доли населения за чертой бедности и инфляции, безработицы показывает весьма близкие  колебания их значений в течение  десятилетий. Особенно чутко реагирует  показатель бедности на уровень безработицы. Динамика этих показателей в течение  более чем трех десятилетий изменяется в одном направлении, при этом количество процентных пунктов, на которые  увеличиваются или уменьшаются  эти показатели, очень близки по значению. Так, в период 1993- 1997 гг. уровень  безработицы снизился с 7,5 до 5,4%, а  уровень бедности - с 15,1 до 13,8%. Падению  уровня бедности в этот период, безусловно, способствовало и сохранение на низком уровне (2,8%) инфляции в течение длительного  периода времени.