Приватизация в России: особенности и пути совершенствования

Новый этап приватизации характеризуется  необходимостью решения следующих  стратегических задач: привлечение  инвестиций в промышленность и сельское хозяйство, создание рынка недвижимости и земли, создание цивилизованного  рынка ценных бумаг.

 

АНАЛИЗ ПРОЦЕССОВ ПРИВАТИЗАЦИИ В РОССИИ ЗА 1993 – 2003 ГОДЫ

 

На протяжении 1993 – 2003 годов приватизация в России прошла три этапа, отличающихся поставленными целями, задачами и  методами:

первый этап – массовая (так называемая ваучерная) приватизация (1992 – 1994 годы). Основная задача – создание широкого круга собственников, в основном мелких акционеров, посредством безвозмездной передачи государственной собственности;

второй этап – денежная приватизация (1994 – 1999 годы). Основная задача – пополнение доходной части  бюджетов, привлечение в российскую экономику стратегических инвесторов, повышение эффективности приватизации;

третий этап – совершенствование  правовых основ распоряжения государственной  собственностью (1999 – 2003 годы).

Приватизация объективно стала  одним из важнейших системно-институциональных  преобразований в экономике России.

Несмотря на то, что к  концу 90-х годов XX века в Российской Федерации была в целом решена задача изменения форм собственности (более 58,9 % предприятий стали частными), ряд стратегических целей приватизации достигнут не был:

- не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

- структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий;

- привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

- в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

Основные причины вскрытых недостатков  заключаются в отсутствии в федеральных  органах законодательной и исполнительной власти реального консенсуса в отношении  выбора приватизационной модели, а  также в постоянном отставании законодательной  базы от реальных процессов приватизации.

Согласно общепризнанным международно-правовым принципам ответственность за имевшие  место негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной  власти. Такая позиция неоднократно излагалась в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.

В зависимости от тяжести последствий  совершенных противоправных действий и сроков их давности формы восстановления нарушенных прав законного собственника могут быть различными. Речь может идти как о безусловном возвращении государству незаконно приватизированного имущества, так и о разного рода компенсационных возмещениях (например, за недооцененную собственность, за невыполненные инвестиционные условия сделок и пр.).

Возврат незаконно приватизированного имущества государству не является национализацией, поскольку, исходя из статьи 301 Гражданского кодекса Российской Федерации, каждый законный собственник  вправе истребовать свое имущество  из чужого незаконного владения.

Одной из причин массового нарушения  законности в процессе приватизации является отсутствие эффективной системы  внешнего государственного контроля.

Государственный контроль приватизации носит внутренний характер, поскольку  и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти. Такое положение дел не соответствует международным стандартам.

В результате приватизация государственной  собственности сопровождалась многочисленными  нарушениями как со стороны федеральных  органов государственной власти, их уполномоченных представителей, так  и руководителей приватизируемых  предприятий, что приводило, в частности, к незаконному отчуждению объектов государственной собственности, в  том числе имеющих стратегическое значение, в пользу российских и  иностранных лиц по заниженным ценам.

Характерной особенностью приватизации явилось занижение стоимости  активов приватизируемых предприятий, что приводило к неправильному  установлению цены приватизационной сделки и недополучению федеральным бюджетом средств за проданное имущество.

Участие Счетной палаты в предприватизационном контроле позволило улучшить качество оценки стоимости активов приватизируемых предприятий. Так, например, проведение проверки предпродажной подготовки реализации на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями находящихся в федеральной собственности 328 036 тыс. акций ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» позволило дополнительно получить в доход федерального бюджета 654,25 млн. долларов США.

Отсутствие долгосрочной приватизационной политики государства привело к  тому, что акции стратегически  важных предприятий оказались скуплены иностранными фирмами (например, акции ОАО «Пермские моторы» – в объеме 13,24 %, акции ОАО «АНТК им. А.Н.Туполева» – в объеме 26,7 % и т.д.). Надежды на инвестиционную активность иностранных инвесторов не оправдались.

Формальное разгосударствление и  передача контроля над собственностью в частные руки не привели к  достижению целей, которые были определены в Государственной программе  приватизации, формированию эффективного собственника и созданию социально  ориентированной рыночной экономики.

Неурегулированным остался вопрос о приватизации государственного имущества, находящегося за пределами Российской Федерации.

Социальная эффективность приватизации оказалась крайне низкой. Принципы равенства граждан при осуществлении  массовой приватизации и учет интересов  и прав всех слоев населения не были соблюдены.

Способ проведения приватизации разрушал и без того непрочный социальный капитал, расширял возможности для  коррупции, не позволял создать в  полном объеме экономические основы новой системы социальной защиты населения и поддержания социальной стабильности в обществе.

Изменение приоритетов государственной  политики в области приватизации и необходимость наведения порядка  в приватизационных процедурах привели  к принятию в 2001 – 2003 годах нового федерального закона о приватизации и целого ряда нормативных актов, конкретизирующих его положения. Фактически с 2003 года начинается отсчет нового, современного этапа приватизации в Российской Федерации.

 

ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  ПРИВАТИЗАЦИИ В РОССИИ

 

 Для исправления сделанных  ошибок надо, прежде всего, определиться с тем, какую программу приватизации можно считать успешной.

Существуют разные примеры зачастую несовместимых успешных программ приватизации, все они должны удовлетворять  следующим общим условиям:

- Они должны производиться в условиях, в которых исключается возможность воровства;

- Никакая группа не должна иметь незаконные преимущества, а общество и государство должны активно контролировать этот процесс;

- Результатами приватизации должна стать возросшая эффективность производства, новый менеджмент, реструктуризация и закрытие неэффективных предприятий;

- Обеспечение того, чтобы остающиеся во главе приватизированных предприятий старые директора, успешно справляющиеся с новыми задачами, не становились владельцами этих предприятий. К сожалению, это часто случается, поскольку рынок акций очень рассеян;

- Создание среды, побуждающей инвесторов, в том числе и иностранных, инвестировать в новые компании;

- Постоянное развитие рыночных инфраструктур;

- Усиление демократических процессов.

Вместе с тем даже разработка правильной программы, считает М.Голдман (американский экономист, специалист по России), не гарантирует успешность ее исполнения. "Только после создания конкурентной среды необходимо переходить к приватизации больших государственных предприятий и монополий. Школа Чубайса, Бойко, Шлайфера и Вишны, проигнорировала тот факт, что приватизированная государственная монополия почти всегда превращается в частную монополию, мало отличающуюся по своим действиям от своего предшественника."

Главными причинами поголовной ваучерной приватизации, по мнению Голдмана, были политические. Стремясь получить массовую поддержку, авторы приватизации выпустили около 150 млн. ваучеров, которые растворились в неустоявшейся рыночной системе и попали в руки бывших директоров.

Приватизация государственных  компаний в Англии при М. Тэтчер длилась  более 10 лет и проходила в условиях чрезвычайно развитой рыночной инфраструктуры и лучшей в мире банковской системы, однако и здесь было множество  жалоб на то, что некоторые функционеры, обладая закрытой информацией, сказочно обогатились. В Польше также пошли  другим путем и начали приватизацию с мелких предприятий, подобравшись к государственным гигантам только в 1995 году. При этом директорам предприятий  здесь не разрешалось брать контроль над вновь созданными частными компаниями или владеть ими. Кроме того при  продаже предприятий ставились  условия их реструктуризации, с тем  чтобы сделать их конкурентоспособными не только на внутреннем, но и на внешнем  рынке.

В России же реализовались все самые  негативные последствия приватизации: неэффективность, коррупция и страшная криминализация.

Главная сложность, по мнению М.Годмана заключается не в том, в России не хватает терпения или, что потеряна вера в рынок, а в том, что "… группа из нескольких олигархов, захватившая несметные богатства, заинтересована в том, чтобы сохранить статус-кво, независимо от того, хорошо это или плохо для страны". Поэтому главным сейчас является давление со стороны общества и бизнеса в направлении создания правового государства, в котором развивается независимый от олигархов мелкий и средний бизнес. Правовое государство позволит уменьшить коррупцию и бюрократические препоны.

Вместе с тем должны быть проведены  реформы, позволяющие начать процесс  финансирования экономики, которого так  избегают до сих пор существующие финансовые институты. Автор предлагает использовать фонды Европейского Банка  Реконструкции и Развития, а также  некоторых финансовых институтов США. Необходимо также создавать "микро-банки". Когда российские банкиры увидят заинтересованность со стороны иностранных  инвесторов, они, по всей вероятности, также станут более активными.

Не исключается возможность  национализации в тех случаях, когда  доказано, что в ее процессе были допущены нарушения закона. Согласно докладу Комитета по приватизации Госдумы только 15 % приватизационных сделок в 1992-1996 гг. были совершены без нарушения существующих законов. При этом нынешние владельцы должны получить компенсацию или выкупить предприятие, заплатив разницу между выплаченной и рыночной суммами. Должны быть национализированы и предприятия-банкроты, которые не в состоянии платить по своим долгам. Естественно, что национализированные предприятия должны вновь предлагаться государством для продажи.

В целях совершенствования правовой базы и институциональных основ  приватизации по итогам проведенного экспертно-аналитического мероприятия  необходимо учесть соответствующие рекомендации Федеральному Собранию Российской Федерации, Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.

1. Основными направлениями  дальнейшего совершенствования  правовых и институциональных  условий приватизации государственной  собственности считать следующие:

- обеспечение незыблемости прав собственности добросовестных приобретателей на приватизированные активы;

- обеспечение публичности и транспарентности процедур приватизации;

- развитие эффективно действующей судебной системы как одного из элементов институционального обеспечения гарантий соблюдения и защиты прав собственности в процессе приватизации;

- развитие эффективного корпоративного управления, основанного на прозрачности информации о работе предприятия, соблюдении международных правил и стандартов финансовой отчетности и контроля, широком применении аудита на основе постоянно улучшающихся стандартов аудиторской деятельности, ограничении экономических рисков в работе предприятий в качестве одного из важнейших инструментов повышения конкурентоспособности предприятий;

- поощрение роста венчурных капиталов, предприятий, основанных на высокорискованном финансировании (в связи с тем, что утечка мозгов не позволяет идти по всему фронту внедрения новых технологий, целесообразно сосредоточить усилия на 8 – 10 наиболее перспективных направлениях), студенческого инновационного бизнеса, сокращение количества бюрократических барьеров при создании предприятий.

В Концепцию управления государственным  имуществом и приватизации в Российской Федерации (1999 год) целесообразно внести дополнения, направленные на учет при  приватизации федеральной собственности  региональной специфики, особенностей приватизации земельных, водных и лесных ресурсов, а также на обеспечение  социальной направленности приватизационных мероприятий.

2. В целях защиты интересов государства в процессе приватизации необходимо совершенствовать законодательство в следующих областях:

- в соответствии со статьей 212 Гражданского кодекса Российской Федерации разработать и принять закон об имуществе, которое может находиться только в государственной собственности, предусмотреть исходя из конституционных норм объекты собственности, которые не подлежат приватизации;

- внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», так как анализ показывает, что предусмотренный современной редакцией данного закона упрощенный механизм процедуры банкротства открывает широкие возможности для нового передела собственности путем криминального банкротства предприятий, включающего в себя неправомерные действия при банкротстве, преднамеренное или фиктивное банкротство;