Основные вопросы теории и практики федеральных округов: политико-географический подход

      Следует заметить, что создание федеральных  округов и их некоторое дробление могут стать мощным стимулом для развития «региональных столиц», которые объективно нужны государству. В российском пространстве такие столицы играют роль узлов, организующих вокруг себя крупные ареалы. Система федеральных округов представляет собой политико-географическую структуру, по сетям которой идет распространение инноваций. Государство заинтересовано в том, чтобы организовать и упорядочить инновационный процесс, который в соответствии с моделью каскадной диффузии идет из Москвы в окружные столицы, из последних – в административные центры субъектов федерации, а далее – на периферию отдельно взятых регионов. Такую организацию пространства можно считать прогрессивной. При этом окружные столицы сами по себе становятся крупными инновационными центрами, получают дополнительный стимул для своего развития. Увеличение их числа до 10-12 также является очень полезным стимулом, поскольку нынешних шести региональных столиц (исключая Москву) объективно недостаточно, и многие крупные центры незаслуженно лишены своего потенциального статуса узлов первого порядка.

      Отдельно  следует сказать о географических основаниях, способствующих сохранению формирующейся многоуровневой системы  организации политического пространства, включающей в качестве особого субфедерального  уровня федеральные округа.

      Радикальное укрупнение субъектов федерации  на данном этапе просто невозможно. Об этом совершенно определенно свидетельствуют  все попытки перевести тезис  об укрупнении субъектов в практическую плоскость. Главная проблема заключается в том, что укрупнение субъектов федерации невозможно без уничтожения института национально-территориальной автономии: самые мелкие субъекты федерации в большинстве своем являются национальными автономиями. Так, в России насчитывается 33 субъекта федерации с населением менее одного миллиона жителей. В их число входят 9 из 10 автономных округов (причем в шести автономных округах население не превышает 100 тыс.), одна автономная область, 13 из 21 республики и только 10 областей. Причем многие области из этой группы приближаются по числу жителей к одному миллиону, а населением менее 500 тыс. обладают только Магаданская и Камчатская области. По экономическим критериям к числу «отстающих» относятся многие республики: можно отметить мизерный ВРП таких республик, как Ингушетия, Алтай, Калмыкия и Тува.

      Однако  ликвидация таких субъектов федерации  может породить только новые проблемы, связанные с региональной идентичностью. Очевидно, что именно политико-культурная идентичность находится в основе административно-территориального деления, особенно в таких мультикультурных странах, как Россия. Отмена национально-территориальной автономии и ликвидация самих территорий под предлогом их малой величины приведет только к росту национализма, борьбе за восстановление территории и автономии, которая по смыслу приблизится к известным лозунгам «территориальной реабилитации» народов, характерным для начала 1990-х гг.

      Примечательно, что даже немногочисленные территории, где проблема укрупнения ставится в  практическую плоскость, вырабатывают сегодня свой комплекс защитных мер и требований. Так, в Усть-Ордынском Бурятском АО часть политической элиты выступила с инициативой принятия специального федерального закона об автономных образованиях. Цель закона – обеспечить народам автономий компенсацию в случае изменения административного деления, в частности предусмотреть для таких случаев создание национально-культурной автономии для бывших титульных этносов. Максимум, что можно сделать в нынешних условиях, - это воссоздать советскую иерархию территорий, выведя автономные округа и автономную область из административной структуры первого порядка и вновь превратив их во «внутренние» автономии краев и областей⁷. Но и это сокращает число субъектов федерации только до 78. Дальнейшее движение в сторону укрупнения субъектов федерации упирается в «маленькие, но гордые» национальные республики и «русские» регионы, которые в большинстве своем и так достаточно велики. Причем даже небольшие регионы не хотят терять свою идентичность. Наглядным примером стала крайне резкая реакция Костромской области на притязания со стороны Ярославской, воспринятые как унижение историко-культурной идентичности Костромы. Не менее резко представители Псковской области отреагировали на инициативу по объединению с Новгородской.

      Да  и в целом ни в одном субъекте федерации элита «по определению» не заинтересована в потере статуса, который означает и дополнительные ресурсы, и прямые отношения с  центром (в т.ч. бюджетные, что позволяет  претендовать на гарантированные трансферты). Статус субъекта федерации является мощным стимулом развития, особенно в России, где все ресурсы традиционно распределяются по иерархически выстроенным пространственным сетям. Поэтому, кстати, далеко не все полпреды поддерживают процесс укрупнения субъектов федерации. Например, Г.Полтавченко выступил однозначно против инициативы ярославского губернатора А.Лисицына, который выступил за «экспериментальное» укрупнение регионов, подразумевая присоединение Костромской, и, возможно, Ивановской областей⁸.

      Не  будем забывать, что тенденция к измельчению, разделу субъектов федерации столь же объективна с точки зрения политической географии. Она отражает растущую внутреннюю поляризацию субъектов, развитие новых центров с их хинтерландами. С точки зрения инновационного процесса именно такая тенденция прогрессивна. Ведь можно говорить и о том, что многие субъекты неоправданно велики, а многие города могли бы претендовать на статус областных центров, который стимулировал бы их развитие. Такая ситуация весьма характерна для Краснодарского края, Свердловской, Челябинской областей и др. Если взять мировую практику, то каждая страна ищет свой баланс между центром и регионами, связанный в том числе с количеством административных единиц первого порядка. В таких федеративных государствах, как Индия и Бразилия в последнее время отмечалось создание новых субъектов федерации за счет выделения из числа старых. Увеличение числа административных единиц неизбежно сопутствовало и развитию России. Ведь Петр Первый в 1708 г. создал восемь регионов, а к началу 20 века их было уже больше сотни. По мере освоения Сибири шло закономерное усложнение ее административной структуры.

      Таким образом, значительное число административных единиц первого порядка задано историей и географией России и не может быть изменено без потрясений. Конечно, уровень развития региональной идентичности у различных субъектов может очень сильно отличаться. Российские регионы имеют очень разную укорененность во времени и пространстве, одни являются прообразами национальных государств или «наследниками» древних княжеств, другие – плохо осмысленными советскими новообразованиями (например, явный нонсенс в нынешней региональной структуре – Еврейская АО). Однако именно «слабые» субъекты федерации отличаются как правило наиболее развитой идентичностью. С другой стороны укрупнение двух тесно связанных регионов типа Москвы и Московской области означает объединение двух самых больших по числу жителей регионов и создание 15-миллионного монстра, что также нецелесообразно.

      «Бремя  пространства», о котором часто говорят в России, подразумевает достаточно сложную систему многоуровневого управления и самоуправления⁹. В нынешней ситуации вырисовываются четыре управленческих уровня. Базовым был и остается уровень субъектов федерации, заданный самой федеративной моделью, принятой в России. Любое смещение между уровнями будет только порождать новые проблемы.

      Не  следует забывать о сложной внутренней структуре многих субъектов федерации, которая не менее сложна, чем структура  России в целом. Например, в Московской, Свердловской областях и Алтайском крае число муниципальных образований первого уровня превышает 70, причем в Подмосковье идет постоянный рост их числа¹⁰. Более 60 «субъектов» входит в состав Башкирии и Красноярского края, почти 50 – в Краснодарский край. Даже Тверская область делится сегодня на 43 муниципальных образования. Поэтому укрупнение субъектов федерации будет автоматически означать усложнение их внутренней структуры, что сделает их трудно управляемыми. Тогда будет оправдано создание трех уровней внутреннего деления субъектов федерации, что отнюдь не улучшит управленческую ситуацию¹¹.

      В этой ситуации географически закономерным является четырехуровневое административное деление российского пространства. Число субъектов федерации не может быть радикально изменено по причинам, указанным выше. Поэтому сохранение и развитие уровня федеральных округов полностью оправдано российской географией, причем именно в качестве единого субфедерального каркаса, а не пересекающихся «ведомственных» округов, где каждая федеральная структура вольна создавать свою географическую сетку. На внутрирегиональном уровне оправдано сохранение исторически сложившихся двух внутренних управленческих уровней, низового – поселенческого и субрегионального – уровня крупных городов и административных районов, объединяющих поселения. Эти два уровня, кстати, заданы в новых проектах законов о местном самоуправлении. Напомним, что советское пространство также имело четырехуровневую структуру: страна делилась на 15 республик (правда, очень разных), из которых наиболее крупные имели областное деление, а области в свою очередь делились на города областного подчинения, районы и, затем, поселения.

      Итак, институт федеральных округов представляет собой промежуточный управленческий уровень, характерный для большой и административно раздробленной страны. Он имеет особое значение на кризисном этапе развития российской государственности как страховочный элемент централизованного антикризисного управления. В то же время, как показывает исследование, система федеральных округов объективно необходима для оптимизации территориально-государственного строительства в России на длительную перспективу. При этом она безусловно нуждается в собственной «внутренней» оптимизации.  

Литература:

1. Алаев Э. Федеральные округа – новация в территориальном статусе России. // Федерализм, 2000, №4, с 169-182.
2. Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., Интелтех, 1999.
3. Валентей С. Три вызова России. // Федерализм, 2000, №4, с. 17-32.
4. Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы развития. М., Финансы и статистика, 2002.
5. Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма // ПОЛИС, 2000, №5, с. 98-108.
6. Кистанов В.В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении государства. М., Экономика, 2000.
7. Красных О.В. Институт полномочных представителей президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений. Автореф. дис. на соиск. ученой степени кандидата юридических наук. М., РАГС, 2001.
8. Политика в регионах: губернаторы и группы влияния. М., Центр политических технологий, 2002.
9. Политика и культура в российской провинции. Под ред. С.Рыженкова, Г.Люхтерхандт-Михалевой (при участии А.Кузьмина). М.-СПб., Летний сад, 2001.
10. Полпреды президента: проблемы становления нового института. М., Научно-исследовательский институт социальных систем, 2001.
11. Туровский Р.Ф. Политическая география. М.-Смоленск, Издательство СГУ, 1999.
12. Туровский Р.Ф. Региональная идентичность в современной России // Российское общество: становление демократических ценностей? М., Гендальф, 1999, с. 87-136.
13. Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований // Полис, 2001, №1, с. 138-156.
14. Указ президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральном округе».
15. Федерализм власти и власть федерализма. М., Интелтех, 1997.
16. Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // Федерализм, 2000, №4, с. 183-192.
17. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., МНИМП, 1997.
18. Gottmann J. The Significance of Territory. Charlottesville, The University Press of Virginia, 1973.
19. Hagerstrand T. Innovation Diffusion as a Spatial Process. Chicago, The University of Chicago Press, 1967.

      В работе использованы материалы полевых  исследований и экспертных интервью, проведенных автором в различных  субъектах федерации.