Ростислав Туровский¹

Основные  вопросы теории и  практики федеральных  округов:

политико-географический подход 

      Создание  в России федеральных округов  следует рассматривать в теоретическом  контексте концепции территориально-государственного строительства (Туровский, 2001). В центре этой концепции находится анализ «географического каркаса» государственности – административно-территориальное деление государства по горизонтали и иерархия территориальных управленческих уровней по горизонтали. В соответствии с физико-географическими характеристиками пространства, культурно-историческими предпосылками, принятыми политическими моделями и экономическими факторами каждое государство вырабатывает определенную модель территориально-государственного строительства, которая должна соответствовать его актуальному состоянию.

      Первой  теоретической проблемой территориально-государственного строительства являются управленческие уровни – слои, на которые государство  делится в его вертикальном разрезе. Число таких уровней является функцией размеров государства и степени дифференциации его пространства. В связи с эволюцией государственной территории, как экстенсивной (расширение), так и интенсивной (внутреннее освоение и поляризация) число уровней может меняться. Особым вопросом является определение политической (управленческой) компетенции каждого территориального уровня. Здесь выбор обычно делается в соответствии с политической моделью государственного строительства, принятой в данном государстве, и постоянно на повестке дня находится вопрос оптимизации числа уровней и пересмотра их компетенции.

      Вторая  теоретическая проблема связана  с обеспечением территориального единства государства. Любое государство  является политико-географической системой, состоящей из определенного набора взаимосвязанных регионов. Внутренние контрасты, особенно имеющие этнокультурное происхождение, определяют развитие центробежных сил, которые в некоторых регионах могут превзойти предел и привести к сепаратизму, т.е. коренному нарушению территориального единства. Задача государства состоит в поддержании превосходства центростремительных сил над центробежными на любом участке своей территории (Gottmann, 1973). Государство в рамках своей региональной политики обеспечивает централизованный контроль за своими территориями. Но одновременно оно стремится сбалансировать «давление сверху» развитием институтов региональной автономии, самоуправления и обеспечением различных форм обратной связи с регионами через их влияние на общегосударственном уровне и участие в демократических процедурах.

      Третья  теоретическая проблема – обеспечение  государством территориальной динамики своего развития. Территориальное единство может толковаться двояко – как  обеспечение территориальной целостности, что является первостепенной задачей  центра и его региональной политики, и как поддержание высокой межрегиональной мобильности. Государство должно способствовать «горизонтальной» интеграции территорий. Речь идет о развитии межрегиональных связей, нормальном функционировании межрегиональных людских, экономических, информационных и прочих потоков. Государственная территория не может быть совокупностью не связанных друг с другом, вынужденно самодостаточных глухих периферий и должна функционировать как системное единство по горизонтали.

      Также важнейшей задачей любого нормально развивающегося государства является стимулирование инновационного процесса. Последний имеет вполне определенную политико-географическую логику, которая описывается в теориях диффузии инноваций и «центр – периферия». В предельно общем виде речь идет о зарождении инноваций в центрах и их перемещении на периферию по определенным схемам.

      С этой точки зрения государство имеет  иерархическую пространственную структуру. Так, в соответствии со схемой каскадной  диффузии инноваций их распространение идет из небольшого числа центров первого порядка в центры второго порядка, оттуда переходит на наиболее близкие периферии, а далее на отдаленные участки территории. При этом распространение инноваций может блокироваться на тех или иных типах территорий, выполняющих барьерные функции (Hagerstrand, 1967). Государство должно ясно представлять свою «естественную» иерархическую систему центров и периферий и способствовать более или менее свободному продвижению или разумной корректировке инноваций от центров к перифериям.

      Таковы  наиболее общие концептуальные представления  о территориально-государственном  строительстве. В России оно имеет  свои объективные параметры, способствующие формированию определенных характерных  черт, которые, что особенно важно, прослеживаются при самых разных политических режимах и представляют собой российский политико-географический инвариант (Замятин, Замятина, 2000).

      Важнейшей актуальной особенностью российской региональной структуры являются огромный размер территории при высокой дробности административного деления, включающего, как известно, 89 управленческих единиц первого порядка (первый территориальный управленческий уровень). В принципе дробность административного деления не является проблемой для государственного развития. Она может и не составлять особых трудностей при двух полярных сценариях территориально-государственного устройства. Максимальная степень дробности административного деления характерна, например, для унитарных Франции и Турции и, одновременно, для США, где отмечается высокий уровень региональной автономии.

      Россия  в настоящее время по причинам политико-исторического характера  не может пойти ни по пути жесткого унитаризма, ни по пути радикальной  децентрализации. Для России очень  характерна административно-территориальная иерархичность государства, когда каждый вышестоящий управленческий уровень стремится подчинить нижестоящий. На каждом уровне и в отношениях между ними отсутствует должная саморегуляция, что объясняется многими десятилетиями развития централизованного контроля и препятствует переходу к иной, более свободной для территорий системе, поскольку территории не смогут ею эффективно воспользоваться. Административный фактор, работающий по вертикали, играет определяющую роль при слабом гражданском обществе, неразвитых демократических традициях и отсутствии политической культуры федерализма в его «классическом» понимании (Аринин, Марченко, 1999).

      В нынешнем положении существует объективная  потребность в централизованном контроле. С одной стороны самой серьезной проблемой остаются центробежные факторы – социальная напряженность на местах, внутригосударственные социально-экономические контрасты, межнациональные конфликты. С другой стороны центр должен обеспечить свое доминирование в связи с проведением реформ и необходимостью эффективного прохождения управленческих сигналов по всей иерархии политического пространства. Причем центр испытывает свои проблемы в связи с отсутствием достаточного целеполагания в политике реформ, продолжающимися спорами по поводу пути развития России, т.е. легитимность поставленных им задач является очень ограниченной, и сами эти задачи нередко противоречат друг другу. Это ведет к противоречивой ситуации, когда центр усиливает механизмы давления, чтобы жестко навязывать регионам свою инновационную политику, и в то же время не может эффективно использовать и достраивать эти механизмы, поскольку сама инновационная политика остается недоработанной.

      Итак, современная Россия оказывается  в противоречивой ситуации сразу  по нескольким параметрам. Ее развитие в качестве территориальной системы создает объективные потребности и в децентрализации (тем более что официально принята федеративная модель), и в централизованном контроле с целью сохранения управленческой иерархии. Инновационная политика центра требует жесткой территориальной иерархии и объективно нуждается в обеспечении вертикали власти. Однако внутренняя противоречивость этой политики и ее достаточно слабое восприятие на местах заставляют искать компромиссы с территориями вместо следования определенной линии. Во всех этих случаях происходит стихийный поиск баланса между центром и регионами. Но при этом если не постановка, то хотя бы необходимость постановки общегосударственных задач в условиях кризиса российской государственности обусловливают движение страны в сторону «управляемого федерализма» по аналогии с «управляемой демократией», когда децентрализация федеративного типа сочетается с типичными формами управленческой иерархии.

      Еще одним объективным фактором является резкое ослабление процессов межрегиональной интеграции в постсоветский период. Назрела необходимость стимулировать межрегиональные связи.

      Дробность административно-территориального деления  стала в этих условиях серьезной  проблемой, поскольку не позволяла  развивать модель «управляемого федерализма». Вообще получила актуальность задача оптимизации отношений между территориальными уровнями власти, хотя обратной стороной медали могло стать нагромождение новых бюрократических структур, способных только усложнить эти отношения.

      Примечательно, что после введения местного самоуправления в ряде наиболее дифференцированных субъектов федерации были созданы  промежуточные управленческие уровни, относящиеся к государственной  власти, но призванные контролировать местный уровень власти. Наиболее последовательно эта задача решалась в Москве, где в структуре городской государственной власти были созданы 10 административных округов, которые в свою очередь и делятся на муниципальные районы, которых насчитывается более 100 (административный округ возглавляет префект, входящий в правительство Москвы). В Свердловской области, тоже имеющей очень сложную административную структуру, в 1996 г. была предпринята попытка создания шести управленческих округов, объединяющих муниципальные образования (главы округов должны были войти в состав областного правительства). Правда, до конца эта идея реализована так и не была. Таким образом, на уровне субъектов федерации были прецеденты создания промежуточных управленческих уровней, призванных контролировать или даже непосредственно управлять (как в Москве) многочисленными «базовыми» территориальными ячейками, представляющими местный уровень.

      На  уровне субъектов федерации тем  временем развивались процессы горизонтальной интеграции. Их основной формой стали восемь межрегиональных ассоциаций, образовавшиеся в начале 1990-х гг. Однако эти образования были результатом самоорганизации, без контроля со стороны центра. Новая постановка задач требовала уже не просто взаимодействия центра с горизонтальными интеграционными структурами в виде ассоциаций, а создания промежуточного управленческого уровня, которым и стали семь федеральных округов, появившиеся в мае 2000 г. Ведущим политическим институтом на этот уровне стал, как известно, институт полномочного представителя президента в федеральном округе.

      Создание  института федеральных округов  породило оживленную дискуссию в  научных и политических кругах, где  обсуждались вопросы его целесообразности, соответствия нормам федерализма и  т.п. В этой дискуссии принял участие и журнал «Федерализм» (см. Алаев, 2000; Валентей, 2000; Хурсевич, 2000). Внимания заслуживают материалы специальных круглых столов, семинаров и т.п., где специалисты разного профиля обсуждали данный вопрос (напр., Полпреды президента…, 2001). 

      С точки зрения политической географии и теории территориально-государственного строительства создание федеральных округов означало введение нового, вспомогательного управленческого уровня, призванного оптимизировать контроль со стороны центра за огромным и дробным российским пространством. На уровне политической пропаганды это могло подаваться и подавалось как укрепление государства и вертикали власти (Кистанов, 2000). Строго говоря, создание федеральных округов помогало усилить управленческую иерархию через создание института ответственных федеральных контролеров за теми или иными географическими блоками российских регионов.  

      Практические  вопросы развития федеральных округов  и связанные с  ними конфликтные  ситуации.

      Сначала рассмотрим некоторые практические вопросы функционирования системы федеральных округов по итогам их почти трехлетней истории, а затем вернемся к проблеме соотношения теории территориально-государственного строительства и практики федеральных округов.

      Первая  группа вопросов связана с короткой, но характерной историей функционирования федеральных округов, которую уже можно разделить на этапы. Первый этап был периодом «бури и натиска», который наблюдался в 2000 г. На этом этапе значение института полпредов искусственно преувеличивалось в рамках PR-кампании, а сами полпреды вели себя жестко, зачастую – агрессивно, стремясь утвердить свое превосходство над главными объектами своего контроля - губернаторами.

      Внедрение института полпредов в региональную среду проходило по типичной «комиссарской» модели, напоминающей о революционных временах 20 века, а совсем не о царских генерал-губернаторах (Полпреды президента…, 2001). По сути была реализована схема партийного контроля за «обычными» ветвями власти. Ведь и российская суперпрезидентская республика с полпредами как ее типичным проявлением была создана на политико-культурной матрице партии-государства, в которой место КПСС занял президент.

      Причем  особое значение имел тот факт, что  проводниками централизованного контроля на местах стали люди, зачастую не имеющими корней в региональной элите, т.е. классические «комиссары». Вспомним, что именно по такой схеме действовала в регионах партийная власть в добрежневские времена, по ней всегда функционировали силовые ведомства.

      Однако  на втором этапе – в 2001 г. институт федеральных округов и полпредов стал проходить новый рубеж. Этот этап можно назвать интеграционным. Эффективность действий полпредов начинает оцениваться все более скептически, что в глазах многих наблюдателей ставит под сомнение саму целесообразность федеральных округов. Но в то же самое время начинается более глубокая интеграция полпредов в региональную среду, от вмешательства система эволюционирует к партнерству с региональными элитами.