Основные вопросы теории и практики федеральных округов: политико-географический подход

      Во  всех округах созданы «парламентские ассамблеи», которые объединяют спикеров региональных законодательных собраний. Работа этих «ассамблей» при должной  организации позволяет скоординировать региональный законотворческий процесс. Таким путем может поддерживаться соответствие регионального законодательства федеральному, и одновременно могут проходить предварительное обсуждение региональные законотворческие инициативы.

      Возможности для развития федеральных округов  как интегрированных территориальных  систем расширяются с помощью  создания в округах интеллектуальных центров и реализации окружных экономических  программ. В некоторых федеральных  округах были созданы Центры стратегических разработок (Северо-Западный, Приволжский, Сибирский округа). В целом ряде случаев предпринимались попытки разработать стратегию экономического развития округа и получить под нее бюджетное финансирование. Прежде всего, это «Стратегия развития Сибири», экономическая программа «Юг России», экономическая программа развития Дальнего Востока. «Реальные» функции окружной системы в отношении экономики сводятся к выработке стратегий общеокружного значения, вписывающихся в логику общегосударственных интересов. Одновременно серьезное значение могут иметь интеграционные структуры, связывающие окружное руководство с ведущими представителями регионального бизнеса (Инвестиционный совет в Центральном округе, Экспертный совет по экономическому развитию и инвестициям в Северо-Западном округе и т.п.).  

      Перспективы развития и оптимизации  федеральных округов.

      На  нынешнем этапе институт федеральных  округов испытывает потребность  в стабилизации. Продолжается дискуссия  по поводу эффективности системы, которая  в значительной степени объясняется тем, что многие элементы окружной системы не были доработаны, «доведены до ума» и стандартизированы для всех округов. Появляются и новые научные разработки, где анализируется опыт первых лет работы этого института (напр., Гохберг, 2002). Примечательно, что одни федеральные структуры, размещенные на окружном уровне, действуют относительно активно (полпреды и органы прокуратуры), в то время как другие «потерялись» (органы МВД и ФСНП). Характерно, что такая консервативная структура, как ФСБ все-таки отказалась от создания своих окружных структур. Существуют серьезные опасения в том, что окружная система станет жертвой текущей политической конъюнктуры, в частности – неизбежного предвыборного пакта между президентом и губернаторами, в котором роль полпредов окажется вторичной.

      Институт  федеральных округов нуждается  в оптимизации, поскольку уже  накоплен определенный опыт его работы, и определены основные проблемы его  функционирования.

      Во-первых, требуется оптимизация его политических параметров. Фактически вместо одного центр провел семь экспериментов, поскольку из-за слабой координации этого института сверху и различного личностного потенциала полпредов ситуация в каждом округе оказалась своей. Это в свою очередь привело к поиску каждым полпредом своих способов политического самовыражения.

      Поэтому назрело дополнительное правовое оформление института федеральных округов. Обсуждается вопрос о введении этого  института в полноценные правовые рамки, включая специальные федеральные  законы и поправки к действующему федеральному законодательству. В одном из своих выступлений идею оформления института через федеральный закон поддержал спикер Госдумы Г.Селезнев. Заместителем председателя думского комитета по делам федерации и региональной политике В.Бородаем (фракция «Единство») была разработана концепция законодательного обеспечения развития федеральных округов. В то же время сами представители окружных структур предпочитают действовать в рамках президентского указного права и полномочий президентской администрации. Включение института федеральных округов в федеральное законодательство, как считают в окружных структурах,  связывает им руки, тогда как статус-кво делает этот институт более гибким, позволяет самостоятельно нащупывать эффективные формы развития.

      Пока  такую юридически размытую ситуацию можно признать нормальной, поскольку  речь идет об эволюционном формировании нового института (можно провести аналогии с системой местного самоуправления, которая пережила несколько этапов, на каждом из которых уточнялись и законодательно оформлялись ее параметры). Острой потребности в специальных федеральных законах нет, хотя она, на наш взгляд, неизбежна в стратегической перспективе.

      На  данном этапе определилась необходимость  в обычной бюрократической стандартизации федеральных округов в рамках перехода от определения общих функций к конкретизации форм работы полпредов и иных окружных структур. Подчеркнем, что речь не идет о расширении полномочий окружных структур, а об их унификации и оптимизации в рамках правового статус-кво. В частности существует потребность в стандартизации окружных интеграционных структур. Безусловно требуется усиление института окружной инспекции и главных федеральных инспекторов, которые сегодня слишком слабы, чтобы реально контролировать ситуацию в отдельных субъектах федерации.

      В соответствии с оптимизационными задачами особого внимания заслуживает такая  проблема, как усиление федерального контроля за деятельностью окружных структур и их координации. Институт федеральных округов попал в типичную для России ситуацию, когда, являясь по своему географическому расположению региональной структурой, он вышел из-под прямого контроля центра. Характерным явлением оказалась слабая координация деятельности полпредов в центре в сочетании с отсутствием единого формата их работы. Сугубо формальной оказалась роль полпредов как членов Совета безопасности.

      Оптимизация работы окружных структур подразумевает  усиление их горизонтального взаимодействия⁴, а также более систематическую работу президента как политического лидера, чьими представителями «по определению» являются полпреды. По последнему вопросу наметились позитивные сдвиги, связанные с частыми поездками главы государства именно на окружные мероприятия. Такая практика была заложена в самом начале – в 2000 г., когда примерами работы президента с округами стали его поездки в Ростов и Новосибирск. В 2002 г. после некоторого перерыва началось оживление взаимодействия президента с окружными структурами: В.Путин принимал участие в мероприятиях Южного (целый ряд совещаний в разных городах), Центрального (Рязанская область), Приволжского (Мордовия) округов и др. Параллельно усилилась активность главы президентской администрации А.Волошина, где прежде всего нужно выделить совещание полпредов в Новосибирске в ноябре 2002 г.

      Решение проблемы федерального контроля за окружными  структурами невозможно без активного  включения в этот процесс лично  президента. Причем, механизмы контроля должны со временем предполагать и  определенные санкции в отношении полпредов. Пока ситуация такова, что постоянные функции этого института лишь вырабатываются опытным путем, и, соответственно, «наказывать» за их ненадлежащее выполнение сложно, поскольку отсутствует определенность в критериях. В перспективе четкое установление этих критериев позволит реально оценивать эффективность работы тех или иных окружных структур и применять санкции в отношении тех, кто не справился с работой.

      Во-вторых, существует потребность в оптимизации  географических параметров системы  федеральных округов. Выше говорилось о серьезных претензиях, которые высказывались применительно к границам округов. Эти претензии позволили некоторым федеральным структурам пойти своим путем и создать собственные ведомственные округа: наиболее показательным примером служат судебные округа. Хотя изначально предполагалось, что все федеральные структуры будут строить свою работу на региональном уровне, используя рамки федеральных округов.

      Серьезной проблемой является несовпадение границ федеральных округов со структурами региональной идентичности, что на самом деле затрудняет работу центра с регионами, создавая феномен «недовольных» регионов, сопротивляющихся интеграции в рамках существующих федеральных округов. Практически бесспорным с точки зрения географии является только Дальневосточный округ. Однако и там бывший губернатор Магаданской области В.Цветков выдвигал идею создания Ассоциации регионов Северо-Востока России, объединяющей удаленные северные регионы Дальнего Востока, у которых есть своя идентичность (Магадан, Чукотка, Камчатка и др.). Проблемы нарушенной границами федеральных округов идентичности Башкирии, Астраханской, Волгоградской, Пермской, Оренбургской, Тюменской областей налицо и не могут не сказываться на успешном развитии всей системы.

      Помимо  границ требует решения и вопрос о величине и внутренней сложности округов. Россия еще должна выработать эффективный баланс между потребностью в ограниченном, небольшом числе федеральных округов и компактностью самих округов: пока мы имеем дело с первым экспериментом. Среди прочих созданы округа с очень сложной внутренней структурой. К их числу относятся Центральный (18 субъектов федерации), Сибирский (16 субъектов федерации) и Приволжский (15 субъектов федерации) федеральные округа. В этих округах особенно актуальна проблема информационного и политического контроля, связанная со слишком дробной внутренней структурой и большими размерами округов, что автоматически снижает эффективность их функционирования и территориальной интеграции. Например, многими экспертами отмечается низкая эффективность централизованного контроля в самом крупном по размерам территории - Сибирском округе. В Центральном округе эту проблему несколько сглаживает территориальная компактность самого округа. При этом в составе Уральского округа всего шесть субъектов федерации. На среднем уровне внутренней дробности находятся округа, которые включают 10-12 субъектов федерации, - Южный (12 регионов), Северо-Западный (11 регионов) и Дальневосточный (10 регионов). При этом, правда, Дальневосточный округ отличается огромными размерами.

      Решение проблемы оптимизации системы федеральных  округов с позиций политической географии означает, на наш взгляд, некоторую корректировку их границ и небольшое увеличение их числа. Тем самым могут быть решены проблемы, связанные с региональной идентичностью и компактностью округов. Число федеральных округов в соответствии с «идеальной» схемой должно быть не менее 10 и не более 15, а в составе каждого округа должно быть порядка 10 субъектов федерации⁵. Императивам политической и культурной географии, а также эффективного централизованного контроля может соответствовать следующая схема переустройства системы федеральных округов.

      Вполне  оправдано деление на две части  наиболее дробных и потому сложных  округов – Центрального и Сибирского. В обоих случаях нельзя не вспомнить старую советскую сетку экономико-географического районирования, которая за небольшими исключениями соответствовала всем географическим реалиям.

      Поэтому целесообразно деление Центрального округа на две половины – северную и южную, отчасти соответствующее делению Центральной России на Центральный и Центрально-Черноземный экономические районы. Центром нового федерального округа вполне может стать Воронеж, являющийся одним из ведущих региональных центров России и «потерявшийся» в новой системе.

      Что касается Сибири, то выделение Западно- и Восточно-Сибирского округов более  чем оправдано. Соответственно, создание Восточно-Сибирского округа позволит стимулировать развитие Красноярска  как еще одного окружного центра и «приблизит» федеральный центр к регионам Восточной Сибири. Примерно в таком ключе рассуждал, например, президент Бурятии Л.Потапов, который заметил, что федеральные округа должны быть более дробными и отражать экономическую специфику.

      Также рано или поздно назреет передел границ в Поволжье и на Урале. Создание Западно-Сибирского округа с Тюменской областью и входящими в ее состав автономными округами восстанавливает «географическую справедливость» в Сибири. Соответственно, логичным будет воссоздание Уральского округа в его «естественных» границах, т.е. с включением в него Башкирии, Пермской, Оренбургской областей, Коми-Пермяцкого АО и, вероятно, Удмуртии. Тем самым граница между «Волгой» и «Уралом» будет пересмотрена в соответствии со структурами региональной идентичности.

      При этом в Поволжье закономерным будет  восстановление Самары в качестве одного из окружных центров. Соответственно, Приволжский округ как один из самых сложных может быть поделен  пополам, на северную и южную части (при этом ряд регионов переходит в обновленный Уральский округ). В первой естественным центром является теперешняя столица округа Нижний Новгород. Во второй части столицей по всем признакам просто «обязана» стать Самара. При этом округ с центром в Самаре может «вернуть» в состав Поволжья регионы Нижней Волги, «отобрав» их у Южного округа.

      Таким путем могут быть созданы 10 более  компактных и полностью соответствующих  российской политической и культурной географии федеральных округов. Теоретически могут рассматриваться  и два других варианта дробления федеральных округов. Это – деление Северо-Западного округа в примерном соответствии с бывшими экономическими районами, т.е. с собственно Северо-Западным округом с центром в Санкт-Петербурге (включая также Калининградскую область) и Северным округом в центром в Архангельске⁶. Из Южного округа могут быть выделены в особый округ республики Северного Кавказа: такое предложение уже звучало и по своему оправдано.