Основные вопросы теории и практики федеральных округов: политико-географический подход

      Третий  этап функционирования федеральных  округов связан с 2002 г. Его можно назвать стабилизационным. Система федеральных округов окончательно встраивается в отношения между центром и регионами, занимая в ней свое промежуточное положение. Именно на этом этапе можно говорить о том, что институт состоялся. С одной стороны сглаживаются его противоречия с региональным уровнем власти, что приводит к существенному снижению противоречий между уровнем федеральных округов и уровнем субъектов федерации. С другой стороны отлаживаются и становятся более рутинными процедуры реализации централизованного контроля через систему федеральных округов, они работают, но уже не воспринимаются как грубое вмешательство и нажим. Однако стабилизация федеральных округов является достаточно условной, поскольку в специфических условиях столичной политики успокоение ситуации влечет за собой распространение в СМИ домыслов о грядущей ликвидации этого института, якобы за ненадобностью (публикации в «Независимой газете» и др.). На наш взгляд, возникает типичное для современной России противоречие между виртуальной и реальной политикой: чем больше полпреды занимаются реальной политикой, тем меньше «шума» они производят в виртуальной политике на федеральном уровне. А отсутствие «шума» воспринимается в центре как некое естественное угасание института, а отнюдь не как его стабилизация.

      Анализ  истории федеральных округов  позволяет говорить о переходе от искусственной их «имплантации»  в систему отношений между  федеральным и региональным уровнями власти, которая неизбежно была сопряжена  с конфликтами, к естественной бюрократической саморегуляции. На нынешнем этапе преобладает последняя тенденция, и ее развитие позволяет сделать вывод, что институт федеральных округов все-таки состоялся как нормальный, управленческий уровень, выполняющий поставленные центром, а также определившиеся по ходу развития процесса задачи.

      Вторая  группа практических вопросов определяется проблемами правового статуса федеральных  округов и полпредов. Институт федеральных  округов не предусмотрен российской конституцией, что предопределяет его вторичность в территориально-государственной системе, основой которой было и остается деление России на 89 субъектов федерации. Сам президент был вынужден неоднократно заявлять, что федеральные округа не являются ни новыми административно-территориальными образованиями, ни прообразом новых субъектов федерации.

      Данная  проблема относится и к полпредам. Этот институт развивается только в  рамках президентского указного права, что определяет специфику и ограничения  его легитимности (Красных, 2001). Прежде всего, тот факт, что институт полпредов в федеральных округах не предусмотрен в федеральном законодательстве, означает отсутствие у полпредов распорядительных полномочий. Другими словами, полпреды являются ответвлением президентской власти, но никак не автономным органом власти. Их легитимность, таким образом, ограничена, а функции могут относиться к сферам контроля, координации и согласования, но не принятия властных решений.

      Ограниченная  легитимность системы федеральных  округов и функционирование полпредов в качестве подсистемы президентской власти предопределяют огромное значение личностного фактора и кадровой политике в эффективности всей системы. Полпред в федеральном округе – это не «обычный» бюрократ, действующий в соответствии с законами и должностными инструкциями, а скорее политик, и эффективность решения поставленных задач определяется его личными политическими талантами. С этой точки зрения российский губернатор гораздо ближе к типичному бюрократу-функционеру, поскольку под институт губернатора уже подведена разработанная и вполне прозрачная правовая база.

      Работа  полпреда требует высокой инициативности, и ее результат прямо зависит  от личностного фактора. Примечательно, что корпус из семи полпредов на деле оказался предельно разнородным, и это, как показывают наши исследования, привело к тому, что в каждом федеральном округе начала формироваться своя система работы со своими принципами, кадрами, вспомогательными органами. Различное понимание полпредами задач централизованного контроля и разный политический опыт вызвали множество побочных эффектов, связанных с некорректным вмешательством в дела регионов. Обилие административных перегибов было особенно характерно для этапа становления института федеральных округов. Наиболее яркие примеры были связаны с региональными выборами, которые вскрыли множество проблем.

      Одной из них было жесткое управление региональными  выборами, продвижение полпредами своих  кандидатов, которое могло вызывать сопротивление и неприятие в  региональной элите (Политика в регионах…, 2002). При этом далеко не всегда навязываемый полпредством кандидат превосходил по профессиональным качествам своих соперников, т.е. субъективные моменты преобладали над здравым политическим расчетом. Можно вспомнить провалы кандидатов, открыто поддерживаемых полпредами, на губернаторских выборах в Приморском крае (Г.Апанасенко) и Нижегородской области (И.Скляров). В некоторых федеральных округах в процессе подбора кандидатов решения принимались исходя из принципов корпоративной солидарности, например, в Центральном федеральном округе - в пользу представителей ФСБ. При этом с каждым разом полпредства все лучше осваивали механику управления региональными выборами, что не всегда, однако, означало отказ от прямого давления (последние примеры избрания М.Зязикова в Ингушетии и В.Булавинова в Нижнем Новгороде).

      Также проявились сильные и даже не всегда контролируемые политические амбиции  «федералов» на региональном уровне, приводившие, например, к выдвижению работников системы полпредств на региональных выборах. Удачным примером стала победа первого заместителя полпреда С.Собянина на выборах губернатора Тюменской области, неудачными – выдвижение нескольких главных федеральных инспекторов, иногда – без санкции и поддержки полпреда (как в Амурской области и Эвенкии). При этом под вопросом остается сама целесообразность выдвижения представителей системы федеральных округов на региональных выборах, учитывая, что «по идее» эти представители имеют совершенно иные задачи.

      Наряду  с региональными выборами, наибольшие конфликты вмешательство полпредов в дела регионов вызвало в сфере экономики. Изначально полномочия полпредов в сфере экономики составляли одну из главных проблем: сами полпреды активно лоббировали свои экономические полномочия, хотя объективных, законных оснований для предоставления таковых не существовало. На первом этапе даже возникали идеи окружных бюджетов, окружного контроля за бюджетными потоками, зональных экономических рынков и т.п.

      В результате экономические функции  федеральных округов свелись  к вопросам стратегической координации регионального развития, инвестиционной деятельности и межрегиональных связей, что само по себе при должном, продуманном подходе отнюдь не является малозначимым вопросом. Другое дело, что финансовые полномочия полпреды получить не могли, поскольку это привело бы к резкому росту конфликтности в системе.

      Третья  группа вопросов касается тех институциональных  конфликтов, которые неизбежно возникают  при создании федеральных округов. Эти конфликты возникают по двум направлениям, по вертикали и по горизонтали.

      По  вертикали федеральные округа как  специализированный институт федеральной  власти оказываются в естественном институциональном конфликте с  региональной властью и прежде всего  с губернаторами. Этот конфликт закономерен, поскольку окружные структуры являются субъектом централизованного контроля, а губернаторы – его объектом.

      Особое  неприятие новый институт вызвал среди наиболее самостоятельных  губернаторов, в наибольшей степени  подходящих под популярное определение  «региональных баронов». Среди открытых противников реформы, отстаивавших незыблемость принципов региональной автономии, выделились Э.Россель, М.Рахимов, Н.Федоров и др. Острота конфликта в значительной степени определялась личностными факторами –неумением или принципиальным нежеланием отдельных полпредов и отдельных губернаторов искать компромисс и аккуратно делить сферы влияния, как это принято в постсоветской политике. Чаще всего инициаторами конфликтов были губернаторы, которые привыкли к полному контролю за ситуацией в своих регионах, но нередко и полпреды демонстративно пытались ограничить губернаторское поле для маневра. Наиболее серьезные политические конфликты, имевшие публичный эффект, возникли в отношениях между П.Латышевым и Э.Росселем, В.Черкесовым и В.Яковлевым. Серьезная напряженность проявилась и на уровне некоторых главных федеральных инспекторов, хотя они, казало бы, не имели достаточного политического веса. Самый острый публичный конфликт разгорелся в Тверской области, где теперь уже бывший главный федеральный инспектор В.Косенко выступал с резкими обвинениями в адрес областной администрации.

      Одним из интересных следствий этого конфликта  стало появление альтернативных концептуальных предложений со стороны  некоторых губернаторов. Наиболее важна  здесь позиция М.Прусака, который вместо федеральных округов предлагает ужесточить прямые отношения между президентом и губернаторами. Глава Новгородской области давно уже выступает за возвращение к назначению губернаторов, в свое время он предлагал, чтобы назначаемые губернаторы одновременно выполняли функции полномочных представителей президента. После создания федеральных округов М.Прусак стал их открытым противником, называя это решение В.Путина политической ошибкой². По сути, он от лица губернаторов предлагает обменять демонтаж системы федеральных округов на создание «прямой» вертикали «президент – губернаторы», где первый назначает последних. Заметим, что при этом происходит подмена темы: назначение 89 губернаторов не решает проблему эффективного централизованного контроля за территориями, ради которых создавались семь федеральных округов.

      Другое  следствие связано с формированием  проблемного треугольника «президент – полпреды – губернаторы». Дело в том, что президент объективно нуждается в нормальных прямых отношениях с губернаторами. Как минимум, ему нужен губернаторский административный ресурс во время федеральных выборов. Наличие институционального конфликта между полпредами и губернаторами заставляет президента проводить осторожную политику в отношении тех и других. Потребность в политическом компромиссе с губернаторами означает, что президент должен ограничивать развитие системы федеральных округов и уж точно не допускать административных перегибов на окружном уровне. Таким образом, задача главы государства состоит в том, чтобы обеспечить разумный баланс в отношениях между полпредами и губернаторами, не допуская открытых конфликтов и сглаживая противоречия.

      По  горизонтали система федеральных  округов зависит от аппаратных противоречий между федеральными структурами. Одно из них определилось сразу: полпреды входят в структуру администрации президента, но при этом занимаются координацией ведомств, которые относятся к правительству России. Возникает серьезное противоречие, поскольку последние входят в собственную ведомственную вертикаль, которая может функционировать и без вмешательства администрации президента. Создание института полпредов означало формирование системы президентского контроля не только за автономными региональными институтами власти, но и за региональными структурами федеральных органов. Противоречия с правительством особенно ярко проявились при решении экономических вопросов. Так, при разработке окружных экономических программ возникла конкуренция между полпредами и министерством экономического развития и торговли, которое стремилось самостоятельно определить их параметры.

      Определенные  проблемы возникают и при усложнении самой системы окружных структур. Дело в том, что со временем институт полпредов стал не единственным на окружном уровне: здесь возникли структуры Генеральной прокуратуры, МВД, налоговой полиции во главе с заместителями федеральных руководителей этих органов. В результате возникает вопрос о том, что же собой представляет система федеральных округов. Она может пониматься как просто управленческий уровень, где функционируют не связанные друг с другом федеральные органы, или как собственная иерархическая система отношений, в центре которой находится полпред как «руководитель» федерального округа. Второй вариант эффективнее с точки зрения государственных задач, решаемых на окружном уровне, но его реализация наталкивается на межведомственные противоречия федерального уровня.

      Наконец, четвертая группа практических вопросов связана с эффективностью функционирования округов как территориальных систем. Во-первых, много проблем вызывают границы округов, в ряде случаев нарушающие сложившиеся географические структуры региональной идентичности (Туровский, 1999б). Причем известно, что нарушение этих структур определялось сиюминутной политической конъюнктурой. Эпицентром нарушений стал Приволжский округ, сдвинутый к северу и востоку в сравнении с привычным Поволжьем. К округу были «прирезаны» регионы с уральской идентичностью – Башкирия, Пермская, Оренбургская области, Удмуртия и Коми-Пермяцкий АО. Регионы Нижней Волги – Волгоградскую и Астраханскую области включили в состав Северо-Кавказского округа. Центром округа опять-таки из конъюнктурных соображений стал расположенный на окраине округа Нижний Новгород, а не Самара с ее не меньшими политическими амбициями «третьей столицы» России.

      Территориальная реорганизация в Поволжье повлекла за собой неизбежные нарушения устоявшихся  структур в других частях страны. Как  сказано выше, Нижняя Волга была объединена с Северным Кавказом. Урал компенсировал потерю своей западной половины тремя сибирскими регионами – Тюменской областью с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами.

      Несоответствие  административных границ структурам региональной идентичности - это известная проблема территориально-государственного строительства (Туровский, 1999а). Нередко государство сознательно идет на такие нарушения, не будучи заинтересованным в развитии региональной идентичности из-за опасений сепаратизма. Однако такие попытки имеют свой обратный эффект, поскольку «неестественные» территориальные структуры встречают отторжение на местах и оказываются нежизнеспособными. Поэтому такие действия государства являются временным уходом от проблемы, но никак не ее решением.