Основные вопросы теории и практики федеральных округов: политико-географический подход

      Уже известен случай, когда государство  пошло навстречу региональным требованиям. Речь идет о переименовании Северо-Кавказского федерального округа в Южный, поскольку регионы Нижней Волги не могли принять кавказскую идентичность. Вопрос о «возвращении» на Урал постоянно ставится правящей элитой Башкирии (недовольство высказывал в свое время и бывший губернатор Пермской области Г.Игумнов). В Тюменской области, правда, протеста нет, поскольку регион и его автономные округа сразу же заняли особое положение в составе Уральского округа и в его кадрах. В целом назвать границы федеральных округов стабильными и обоснованными с точки зрения региональной идентичности нельзя.

      Характерна  и внутриокружная конкуренция за право быть столицей округа. Например, вопрос о переносе столицы Дальневосточного округа некоторое время поднимался во Владивостоке, который традиционно конкурирует с Хабаровском. Хотя в целом размещение столиц округов достаточно обосновано существующими системами отношений «центр – периферия», за исключением спорной ситуации с Нижним Новгородом и Самарой.

      Политические  проблемы также вызывают размер и  территориальный эксцентриситет округов. Практически во всех округах по этой причине есть периферия, заниматься которой окружное звено просто не в силах. Данная проблема только усиливается  ресурсной слабостью института главных федеральных инспекторов, размещенного непосредственно в субъектах федерации. Для системы федеральных округов оказалась характерна та же проблема, что и для других российских структур – тенденция к концентрации ресурсов при ослаблении периферийных органов. В результате создание федеральных округов далеко не во всех субъектах федерации означало приближение федерального центра к регионам, как это провозглашено на официальном уровне. В некоторых регионах новый институт практически незаметен, и реальный контроль стал даже слабее.  

      Федеральные округа в российской модели территориально-государственного строительства.

      Итак, мы проанализировали основные проблемы, возникшие в 2000-03 гг. в ходе практического  применения президентского указа о полномочных представителях президента в федеральных округах. В сложившейся ситуации система федеральных округов для своего успешного функционирования нуждается в теоретическом обосновании в соответствии с определенной моделью территориально-государственного строительства.

      Во-первых, требуется обоснование самого управленческого  уровня, создаваемого вместе с федеральными округами. Этот уровень оказывается  необходимым для упрощения, а  значит оптимизации взаимодействия федерального центра с регионами  в условиях большого и сильно дифференцированного пространства России. По сути речь идет о продолжении федерального центра на периферии, т.е. субфедеральном управленческом уровне - в принятом здесь понимании (уровень, дополняющий и продолжающий федеральный). Этот уровень по определению вторичен, поскольку имеет ограниченную легитимность, но при этом функционален и полезен при решении федеральных задач в сфере региональной политики, таких как налаживание централизованного контроля и настройка каналов прохождения управленческих сигналов по вертикали.

      Данный  уровень удобен для размещения федеральных  структур, занимающихся вопросами межрегионального значения. Главными из них являются президентские структуры, отсюда ведущая  роль института полпредов в федеральных  округах. Но к ним добавляются и другие федеральные структуры, которые считают целесообразным работать на окружном уровне для облегчения взаимодействия между центром и регионами. К ним относятся Генеральная прокуратура, МВД, ФСНП, но и многие другие федеральные органы ориентируются на работу с регионами в формате федеральных округов. Например, по окружному принципу осуществляется координация контрольно-счетных органов во главе со Счетной палатой РФ.

      Следует заметить, что федеральные структуры  давно уже осознали потребность в удобном формате для структурированной работы с региональными органами власти и региональными элитами. На прежнем этапе этой цели служил формат межрегиональных ассоциаций. Впервые они стали играть роль своеобразного посредника между центром и регионами в 1997-98 гг. Тогда в нашем политическом лексиконе появилось понятие «восьмерка»: восемь губернаторов – руководителей ассоциаций были признаны центром в качестве приоритетных партнеров, с ними проводились специальные совещания (эти губернаторы воспринимались в качестве полномочных представителей – лоббистов интересов своих ассоциаций). В постоянную практику вошло посещение заседаний межрегиональных ассоциаций ведущими федеральными чиновниками, начиная с премьер-министров. Работа с уровнем межрегиональных ассоциаций была особенно характерна для российского правительства во времена Е.Примакова, когда «восьмерка» даже была включена в президиум правительства.

      Семь  федеральных округов стали более  жесткой формой для упорядочения работы с региональными элитами. Ассоциации были слишком рыхлыми и слишком «региональными», поскольку их состав и деятельность центром не регулировались. Как результат, многие ассоциации реально просто не функционировали, четких границ у них тоже не было (одни и те же регионы входили в две ассоциации). Система федеральных округов была изначально задана федеральным центром, что имело свои плюсы с точки зрения усиления иерархии в отношениях между управленческими уровнями.

      В результате федеральные округа являются еще и удобной формой для структурирования региональной элиты. Под их формат подгоняется структура федеральных институтов, которые включают в свой состав региональную элиту. Например, по принципу представительства федеральных округов сформированы президиум Госсовета и президиум Совета законодателей. Была идея сформировать аналогичным образом и Совет Федерации, когда каждый заместитель его председателя представлял бы определенный федеральный округ. Однако в результате от этой идеи отказались, хотя компетенция распределена между вице-спикерами в т.ч. и по принципу кураторства нескольких групп федеральных округов.

      Во-вторых, требуется определение функций, которые система федеральных  округов может выполнять при  существующей модели территориально-государственного строительства.

      Объективно необходимым в условиях «управляемого федерализма» является усиление института федерального вмешательства. При Б.Ельцине этот институт был сознательно ослаблен в рамках сложившегося тогда политического пакта между федеральным центром и региональными элитами. Этот изъян нашел свое отражение в конституции, где он прописан в явно недостаточной степени. Поэтому при В.Путине, когда вопрос укрепления вертикали власти был переведен в практическую плоскость, институт федерального вмешательства стал развиваться через внесение поправок в федеральное законодательство (санкции в отношении региональных органов власти) и создание системы федеральных округов.

      Выше  говорилось о том, что сфера деятельности полпредов ограничена правовыми  рамками и сводится к функциям контрольно-координационного характера. Однако важность выполнения этих функций трудно переоценить.

      Заметим, что одна только функция информационного  контроля имеет огромное значение в российских условиях. Принципиальное значение имеют налаживание и оптимизация информационных потоков между центром и регионами. Систематизация и анализ достоверной информации о ситуации на местах значительно облегчаются с созданием системы федеральных округов. При этом поступление информации само по себе означает контроль и возможность принятия обоснованных решений на уровне федерального центра. Тем самым частично решается извечная российская «проблема периферийности», которая затрудняет централизованный контроль и повышает риск злоупотреблений на местах.

      В некоторых федеральных округах  вопросы информационного контроля решались в наиболее жесткой форме  – через организацию комплексных  региональных проверок. Эта форма  практиковалась в Южном и Дальневосточном округах, она же была использована на Урале в отношении Курганской области.

      При этом контроль за деятельностью региональных элит может развиваться в сторону  ее структурирования в интересах  центра. Управление выборными процессами и кадровой политикой на уровне региональной власти не входит в непосредственные функции полпредов, но в принципе из них вытекает, если ставится задача повысить управляемость, а значит, очистить региональную власть от «неадекватных» элементов. Главная проблема заключается в том, чтобы выполнение этих функций не приводило к необоснованному грубому вмешательству, не объяснялось личными амбициями и не сопровождалось злоупотреблениями со стороны полпредств. В некоторых ситуациях полпредам удалось обрести принципиально важную функцию арбитров в конфликтах между группами региональной элиты. Такой арбитраж, например, оказался эффективным во время подготовки выборов губернатора Липецкой области, которые могли бы превратиться в скандальную «разборку» между областной администрацией и руководством бюджетообразующего Новолипецкого металлургического комбината.

      Примером  косвенного кадрового контроля является «теневое» участие окружных структур в определении состава верхней  и нижней палат российского парламента и взаимодействии со «своими» депутатами. В ряде округов полпреды смогли эффективно организовать процесс назначения новых членов Совета Федерации, хотя при этом был нарушен баланс отношений между центром и регионами, поскольку региональное присутствие в верхней палате резко упало. Практический смысл имеет и такая функция, как координация деятельности депутатов Госдумы, избранных на территории соответствующего федерального округа. В качестве примеров можно привести неформальные депутатские объединения «Центр России» и «Юг России», создававшиеся по инициативе полпредов.

      Конечно, неотъемлемой функцией полпредов является контроль за кадровой ситуацией в  федеральных структурах, легитимность которого значительно выше, чем в  описанном выше случае. Координация  региональных «федералов» постепенно налаживается, что способствует принципиально важной для нестабильного времени «рецентрализации» силовых структур, их выводу из-под фактического влияния губернаторов.

      В конечном счете функция кадрового  контроля становится логическим продолжением функций информационного контроля и координации федеральных структур. Поэтому в идеале система федеральных округов превращается если в не инкубатор кадров, то в систему наблюдения за кадровой ситуацией и определения действий центра в направлении ее оптимизации.

      В-третьих, особую важность имеет выполнение федеральными округами функций межрегиональной, внутриокружной интеграции. Следует  сразу же заметить, что решение  данной задачи не представляет никакой  угрозы для территориальной целостности  России. Принципиально важен тот факт, что межрегиональная интеграция осуществляется под непосредственным патронажем федерального центра, не предполагая какую-либо «самостийность», теоретически возможную в случае с межрегиональными ассоциациями. Поэтому главной государственной задачей здесь является, конечно, не превращение федеральных округов в некие самодостаточные образования, а создание на их основе эффективных территориальных систем с налаженными внутренними связями.

      Характерная иерархичность российского политического пространства сама привела к фактическому уничтожению межрегиональных ассоциаций как сколько-нибудь значимых игроков в региональной политике. Наиболее устойчивой оказалась наиболее крупная и традиционно самая инициативная – «Сибирское соглашение», но ей повезло, поскольку она почти полностью совпала с Сибирским федеральным округом. Поэтому многие мероприятия в Сибири официально проводятся как совместные мероприятия федерального округа и ассоциации. Конфликт с системой федеральных округов возник только в связи с Уральской ассоциацией, которая была сознательно разделена между двумя округами – Приволжским и Уральским. Это привело к демонстративным выступлениям руководства двух «разделенных» амбициозных субъектов – Башкирии и Свердловской области³. Однако ассоциации либо просто свернули свою деятельность, либо подстроились под федеральные округа. Характерно, что Кировская область, включенная в Приволжский округ, вслед за тем сочла необходимым вступить в ассоциацию «Большая Волга». Развитие системы федеральных округов позволило заново начать процесс межрегиональной интеграции, но уже под федеральным контролем и в определенных на федеральном уровне географических рамках.

      Важную  роль в системе федеральных округов  играют консультативные органы, которые  позволяют координировать деятельность региональных органов власти и интегрировать региональные элиты. Полпредства при этом обеспечивают соответствие вектора интеграции управленческим сигналам, поступающим из центра. Наиболее важным мероприятием являются регулярно собираемые Советы округов, которые состоят из региональных руководителей.

      Например, в Центральном федеральном округе развита практика «тематических» Советов, которые проводятся в определенных регионах по тем или иным конкретным вопросам общегосударственного и окружного значения. Предметом заседаний окружных Советов становятся и вопросы экономического характера, что способствует экономическому развитию и привлечению инвестиций в субъекты федерации. Любопытно, что мероприятия Центрального федерального округа, представляющие собой презентации экономических возможностей его регионов, проводились даже в Лондоне и Брюсселе. На территории округа регулярным мероприятием стал инвестиционный форум в Тамбове, прозванный «тамбовским Давосом». Помимо прочего он позволяет привлечь интерес к Тамбовской области – одному из самых отсталых регионов Центральной России.