Правовые основы деятельности банков и других кредитных организаций

      К началу 30-х гг. банковское законодательство, регулирующее деятельность кредитных  учреждений, было крайне ограниченным. Накануне перестройки Верховный  Совет СССР принял Закон о кредитной  системе. Особенность Закона состояла в том, что он не претендовал на подробное описание норм банковской деятельности. Можно сказать, что в нём содержались лишь общие принципы деятельности банков в условиях централизованной системы управления. Данный Закон оставлял подавляющую часть положений о кредитовании, расчётах, других операциях банков специальным инструкциям Госбанка СССР, Стройбанка СССР, Сбербанка СССР и Внешторгбанка СССР. Выполнение этих инструкций являлось обязательным как для банков, так и для клиентов, не имеющих возможности обратиться за банковским продуктом в кредитное учреждение другого типа. Все банки были государственными, подчинялись единым правилам, приобретавшим силу ведомственного «закона» и действовавшим на всей территории страны. Наряду с данным Законом был принят Закон о предприятии (объединении). В этом Законе банкам был отведён небольшой отдел (параграф), описывающий основные направления банковской деятельности.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Особенности первых банковских законов 1990 года 

На смену  монополии ведомственных инструкций пришли законы, утверждённые высшей законодательной властью – Верховным Советом. Их особенности состояли в следующем.

      1. Банковские  законы при всей очевидной необходимости были приняты не в начале объявленной банковской реформы. Сказалась традиция: прежде всего перестройка (с ограниченной информацией о том, как её нужно осуществлять), а затем более или менее продуманная регламентация (порядок) деятельности. Перестройка банковской системы в СССР началась в 1987 г. Согласно постановлению Совета Министров СССР, на базе учреждений Госбанка СССР были образованы три новых банка: Агропромбанк, Промстройбанк и Жилсоцбанк, получившие право совершать разнообразные операции, включая краткосрочное и долгосрочное кредитование. Образование специализированных государственных банков без достаточно продуманной схемы их реорганизации, без описания юридических законов их деятельности в какой-то степени ограничивало монополизм Госбанка СССР, однако не привело к изменению содержания и методов банковской работы. Неудивительно поэтому, что маленькие министерства в лице крупных спецбанков были упразднены и на их смену пришли коммерческие и кооперативные банки.

      Первые  кредитные учреждения нового типа стали  создаваться в 1989 г. Однако и этот процесс не сопровождался формированием  необходимой законодательной базы. Новые банковские законы и ведомственные банковские инструкции не были созданы, а старые регулирующие акты не успевали за практикой. Разумеется, в условиях, когда предприятия действовали по принципу «всё можно, что не запрещено», возникало поле для собственной интерпретации деятельности, разработки собственных правил ведения банковских операций.

      2. В 1990 г. были приняты банковские  законы, регулирующие деятельность  как эмиссионного, так и коммерческих  банков. Характерно, что в это  время образовалось «двоевластие законов». Дело в том, что в 1990 г. ещё существовал СССР, поэтому наряду с Законом о Госбанке СССР на территории России действовал и Закон «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» (от 2 декабря 1990 г.).  Деятельность коммерческих банков стала регулироваться Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».

      3. первые банковские законы закрепляли  многообразие форм собственности  на банки, утверждали принципы  рыночного хозяйства в банковском  секторе, в том числе принцип,  согласно которому государство не отвечает за деятельность банков, а банки – за деятельность государства.

      Впервые в Федеральном законе «О Центральном  банке Российской Федерации (Банке  России)» были определены особый его  статус как эмиссионного центра, новые  функции и задачи. Центральный банк Российской Федерации должен был приобрести черты независимого эмиссионного института, использующего рыночные инструменты регулирования денежного оборота и управления банковской системой. В законе были закреплены нормативы, регулирующие деятельность коммерческих банков, порядок лицензирования и надзора за работой кредитных институтов.

      В Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» была сделана первая попытка на новой основе определить понятия «банк» и «банковская  система», уточнить, какие операции могли выполнять кредитные учреждения. Закон определял взаимоотношения банка с его клиентами на основе анализа их кредитоспособности, ликвидности кредитных институтов, обеспеченности ссуд. 

      Первые  банковские законы, бесспорно, имели положительное значение, ибо устанавливали юридические нормы, законодательно закреплявшие новые правила в банковском секторе.

      4. Децентрализация управления экономикой, переход к рыночным отношениям  не означали, однако, введение полной, ничем не ограниченной свободы деятельности банков. Новое законодательство предусматривало сохранение контроля за многообразными сторонами работы банков. На Центральный банк Российской Федерации, как мы уже говорили, была возложена обязанность, осуществлять надзор за деятельностью кредитных институтов.

      5. при всех своих положительных  свойствах названные законы страдали  явными недостатками. В них ещё  было много «белых пятен». Зачастую  эти законы не были прямыми  актами прямого действия, а как  бы отсылали субъекта к инструкциям Центрального банка Российской Федерации. Так , в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» был приведён недостаточно чёткий перечень банковских операций, не были разъяснены различия между банками и другими кредитными учреждениями, выполняющими отдельные банковские операции.

      6. Банковское законодательство 90-х  г. отличалось переходным характером. Оно характеризовало общее состояние,  когда Центральный банк РФ  уже не был прежним государственным  банком, но и не являлся банком  рыночного типа. В законе «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» ещё недостаточно чётко были обозначены функции и задачи Центрального банка, порядок надзора за деятельностью коммерческих банков.

      В свою очередь коммерческие банки  уже не были банками, подчинёнными одному центру, однако они не стали в полном смысле независимыми кредитными институтами. Закон не ограждал банк от возложения на него несвойственных ему задач выполнения определённых операций (например, отслеживание кассовых операций клиентов), не отвечающих их интересам. Процедура открытия филиалов банка была технически сложна, требовала значительного количества документов. Процедура соблюдения банковской тайны была слабо прописана.

      7. Банковские законы не позволяли  в полной мере осуществлять  контроль со стороны государства за определённой частью банковских операций. Развитие рынка порождало создание инвестиционных фондов, которые принимали вклады от населения, не обеспечивая в последующем не только выплату обещанных дивидендов, но и возврат позаимствованных денежных средств. Законы 1990 г. не защищали вкладчиков от потерь и махинаций, да и сейчас у населения нет полных гарантий возврата их депозитов, положенных не только в специальные финансовые институты, но и в коммерческие банки, аккумулирующие средства граждан.

      8. Банковские законы 1990 г. не создавали  систему безопасности банковской  системы. Отсутствие системы страхования  вкладов могло усилить возможность  банковских банкротств из-за массового  оттока вкладов населения. Неустойчивость  банковской системы усиливалась и тем, что банки не формировали у себя специальные резервы, гарантирующие их ликвидность. Лишь с конца 1994 – начала 1995 гг. коммерческие банки получили предписание Центрального банка РФ о конкретных отчислениях в резервные фонды в зависимости от длительности неплатежей по ссудам и степени их обеспеченности.

      9. в целом банковское законодательство, отражая противоречия переходного  периода, начальной стадии формирования  банковской системы рыночного  типа, определённый недостаток знаний  о том, как должна выглядеть эта система, было в известной степени упрощённым, несовершенным. Это был каркас того, что должно было приобрести более законченные формы. Не случайно уже в 1993-1994 гг. началась работа по подготовке проектов нового законодательства. 
 
 
 
 
 

II. Центральный банк Российской Федерации,

его задачи и функции

      Общая характеристика современного банковского законодательства 

      Новая редакция банковских законов, регламентирующих деятельность эмиссионного и коммерческих банков, появилась в 1995 и 1996 гг.: Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» (от 26 апреля 1995г.) и Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (от 3 февраля 1996 г.). 

      Принятая  редакция этих законов не является кардинальным изменением законодательной  базы. Напротив, по существу, это новая редакция прежних законов, призванная, прежде всего, устранить явные недостатки прежних законов. В какой-то степени законодателям это удалось.

      Из  законов были частично изъяты отсылки  к нормативным актам Центрального банка РФ, в связи, с чем они приблизились к нормативным актам прямого действия.

      Законы  стали более подробными. Это касается описания порядка лицензирования банковской деятельности, отзыва банковских лицензий, представления отчётности.

      Законы  сохранили и продвинули идеологию существования банков рыночного типа. В первую очередь это касается идеи универсальности. Закон действителен для всех банков, всех их типов. Унифицированным остаётся контроль за банками. Универсальность законов не означает, что они отвергают принцип необходимости многообразия банков в условиях рыночного хозяйства. Напротив, законы декларируют существование банков, различающихся по типу собственности, юридическому статусу, характеру деятельности, перечню выполняемых операций, и не допускают уравниловки в управлении банками.

      Новые законы были направлены на либерализацию  банковской деятельности, устранение излишней бюрократии, субъективизма чиновников. Было определено, что при создании кредитного учреждения нет ограничений на число участников, размер их доли в уставном капитале. Сократился перечень документов, необходимых для оформления регистрации банков (при одновременном усилении требований к ним). Для облегчения банковской деятельности введена заявительная процедура создания филиалов и др.

      В Федеральном законе «О Центральном банке РФ» введены статьи, касающиеся Национального банковского совета как органа, задачей которого является рассмотрение Концепции совершенствования банковской системы, проектов основных направлений государственной денежно-кредитной политики, политик  валютного регулирования и валютного контроля, наиболее важных вопросов регулирования деятельности кредитных организаций и др. председателем Национального банковского совета (НБС) является председатель Центрального банка РФ. В состав Совета входили 15 членов, в том числе представители обеих палат Федерального Собрания, представитель Президента РФ, министр финансов, министр экономики, 6 членов НБС назначались Государственной Думой по представлению председателя Центрального банка РФ из числа представителей кредитных организаций и экспертов.

      Центральному  банку РФ было предписано прекратить своё  участие в капиталах кредитных  учреждений, запрещено кредитовать  бюджет (если это не предусмотрено  Федеральным законом о бюджете) и вменялось в обязанность обеспечивать взаимодействие с банками и их ассоциациями при принятии важных решений нормативного характера.

      В новой редакции Федерального закона более рельефной стала идея обеспечения  стабильности банковской системы, в  том числе благодаря постоянному надзору за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Центрального банка РФ. Законом были введены новые обязательные нормативы. Среди них: предельный размер денежной части уставного капитала; размеры валютного, процентного и иных рисков; минимальный размер резервов, создаваемых под высокорисковые активы; нормативы использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц и пр.

      В Федеральном законе декларировалась  необходимость создания Федерального фонда обязательного страхования вкладов. Участниками этого фонда должны были стать как банки, привлекающие средства населения, так и Банка России. Важным шагом в деле развития банковского законодательства стало принятие федеральных законов «О несостоятельности  (банкротстве) кредитных организаций» (февраль 1999 г.), «О реструктуризации кредитных организаций»  (июль 1999 г.), а также  «О валютном регулировании и валютном контроле»,  «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ» (июль 2004 г.), «О кредитных историях» (декабрь 2004 г.).