Полномочия президента РФ

Анализ конституционных  полномочий Президента позволяет сделать  вывод, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер (руководство внешней политикой, полномочия Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности), либо «приближены» к исполнительной власти (он оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства, вправе председательствовать на его заседаниях, отменять акты Правительства). Полагаем, что в подобных случаях на главу государства должен распространяться принцип разделения властей.

     Такие, основанные на конституционных нормах взаимоотношения между Президентом и Правительством, по мнению ряда правоведов, позволяют исключить конфликты между ними или, по крайней мере, не затягивать их развязку, имея в : виду право Президента отправлять в отставку отдельных министров или же все Правительство. Однако конституционные достоинства одновременно могут быть и препятствием на пути разграничения полномочий между ними. Прерогативы Президента в сфере исполнительной власти, включая право: издания нормативных указов, при параллельном закреплении за Правительством широких полномочий по руководству федеральными органами исполнительной власти, правовому регулированию в социально-экономической сфере неизбежно порождают серьезные дефекты в управлении государственными делами.

     По  мнению ряда государствоведов, вопреки конституционной формулировке решающие рычаги исполнительной власти принадлежат не Правительству, а Президенту⁴. В его руках также иная власть, пока не имеющая точного названия, но обычно характеризуемая как президентская. Президент в любое время и без предупреждения может уволить Правительство в отставку (что он и сделал в марте 1998 г. в полном неведении Председателя Правительства, которому только при входе в кабинет по вызову Президента сообщили подготовленный Администрацией Президента указ). В 1998 г. Президент отметил полную зависимость Правительства прежнего состава, заявив: "все шло через президентские структуры", постановления Правительства согласовывались с Президентом и Администрацией Президента⁵.

     Как справедливо отмечает М.В. Баглай, отношения Президента и Правительства "основываются на безусловном приоритете президентской власти⁶.

Президент назначает  Председателя Правительства. Правда, для  этого нужно согласие Государственной  Думы, но у Президента есть сильное  оружие против нее: угроза роспуска при трехкратном отклонении кандидатуры, и эта угроза была использована в марте — апреле 1998 г. Мы уже говорили, что добиться такого роспуска легко: Конституция не запрещает три раза предложить одну и ту же кандидатуру. При роспуске Думы Президент может назначить Председателя Правительства (на деле — и. о. Председателя, как это показала практика 1998 г.) самостоятельно: премьер-министр может исполнять эти обязанности четыре месяца (период выборов и созыв Думы на первое заседание). Без участия Думы, но и по предложению Председателя Правительства, которого, как мы видели, определяет Президент, он назначает заместителей премьер-министра и министров. В этом отношении российская Конституция, а за ней последовали многие другие постсоветские конституции, пошла значительно дальше той модели, которую создала Конституция Франции 1958 г. В результате действия всех этих норм и фактически сложившегося положения (президент — беспартийный, а партия премьер-министра принадлежит в Думе к одной из фракций меньшинства, впрочем премьер-министр особенно и не проявляет свою партийную принадлежность) в России сложилась уникальная ситуация. В правительство входили представители фракций, находящихся в Думе в оппозиции к нему, большинство же министров являются беспартийными. Президент вправе уволить любого министра в отставку по своему усмотрению. Он может также уволить любого министра, что он неоднократно и делал. Наконец, он вправе уволить правительство в указанных выше обстоятельствах в виде альтернативы роспуску Думы, а также, исходя из формулировок Конституции, уволить его по собственному усмотрению, что и было сделано в 1998 г. В этом случае Конституция не устанавливает необходимость согласия Думы, хотя Председатель Правительства назначался с ее согласия.

     Отправляя в 1998 г. Правительство в отставку, Президент взял одним из первых указов исполнение функций Председателя Правительства на себя, а вторым, известие о котором по средствам массовой информации последовало через час после первого, назначил одного из министров — С. Кириенко и. о. Председателя Правительства. После получения согласия Думы Президент самостоятельно назначил министров (должность первых заместителей министров Закон о Правительстве РФ не предусматривает), причем состав Правительства существенно обновился. Указы и мероприятия по отставке правительства в марте 1998 г. готовились в обстановке секретности ближайшим окружением Президента из его Администрации. В зарубежных демократических странах такие акции готовятся публично, заблаговременно, ведутся длительные и сравнительно открытые переговоры между партиями, государственными деятелями.

Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства. Раньше в России он делал это в  основном в парадных случаях, на массовых заседаниях с участием других приглашенных лиц. Не исключено, что при новом, молодом Правительстве он будет делать это чаще, а само Правительство и его премьер будут находиться в большей зависимости от Президента.

     Отмеченные  проблемы в определенной мере учитывалась  при подготовке Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»⁷. Обратим внимание на ряд новелл, характеризующих отношения Президента и Правительства.

Согласно статье 30 названного Закона (в дальнейшем ФКЗ) Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Таким образом конкретизировано одно из основных направлений деятельности главы государства по организации государственной власти — это обеспечение слаженной работы всех ее органов (часть 2 ст. 80 Конституции РФ). Осуществляя это полномочие, глава государства принимает конкретные меры к обеспечению взаимодействия Правительства прежде всего с палатами Федерального Собрания. Конечно, добиться согласованного функционирования этих органов сегодня весьма непросто, учитывая затяжной экономический кризис, а также разные политические ориентации парламентского большинства в Государственной Думе и членов Правительства. Конституционные полномочия Президента по взаимодействию органов государственной власти ориентированы на укрепление единства системы этой власти и позволяют ему в случае неразрешимых противоречий между парламентом и Правительством либо отправлять Правительство в отставку либо путем назначения выборов в Государственную Думу нормализовать политическую обстановку в стране.⁸

Особое место  в этой сфере деятельности занимает организация взаимодействия Администрации  Президента и Правительства. Их отличает тесное сотрудничество и постоянные деловые контакты. Решениями Правительства  и Президента регламентирована совместная деятельность в области правотворчества. Это касается подготовки как указов Президента, так и постановлений Правительства, затрагивающих пограничные сферы их деятельности

     Положения ст. 30 ФКЗ носят императивный характер. «Президент обеспечивает...», то есть на него как на главу государства возлагается осуществление соответствующей обязанности. Это означает, что в целях ее реализации Президент должен использовать свои полномочия, свое положение главы государства, а также допустимые политические методы достижения согласованных решений, учитывая конституционную самостоятельность палат парламента, Правительства и судов, а также прибегая, при необходимости, к помощи средств массовой информации. Заметим однако, что его конституционная функция в этой области носит общий характер и не подкреплена конкретными полномочиями. В отношении Правительства она реализуется «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим федеральным конституционным -. законом», " то есть не должна выходить за их рамки. Из этого вытекает, в частности, что Президент не вправе ; действовать по отношению к Правительству как премьер-министр (глава Правительства), преобразовать Правительство в иной орган,  например в кабинет министров или  взять непосредственное руководство им в свои руки. Это противоречило бы Конституции Российской Федерации (ст. 10, II, 110, 112 ' и др.)⁹. Он также не уполномочен назначать членов Правительства без представления (предложения).

     Политическая  практика последних лет знает случаи весьма активного участия Президента в обеспечении согласованного функционирования Правительства с другими структурами государственной власти. К примеру, при рассмотрении Государственной Думой в 1997 г. проекта Федерального бюджета и вопроса о недоверии Правительству Б. Н. Ельцин выступил перед депутатами и своими аргументами, авторитетом во многом помог урегулированию разногласий между этой Палатой парламента и Правительством.

     При оценке взаимоотношений федерального Правительства и Президента необходимо иметь в виду, что существенные полномочия в этой области даны Президенту не только Конституцией, но и федеральными законами. Это видно из содержания ст. 30, 31, 32, 35 нового Закона о Правительстве. Правовая регламентация их отношений не дает оснований для административного подчинения Правительства Президенту. В принципе он не должен вмешиваться в дела Правительства. Конституция требует от главы государства соблюдения дистанции по отношению к Правительству, иначе ему сложно было бы выполнять координирующие функции, обеспечивать согласованное функционирование конституционно самостоятельных органов власти, и его роль свелась бы к осуществлению прямого административного руководства.

     На  основании практики последних лет  можно подвергнуть сомнению утверждение, что отношения правительства и президента основываются на конституционном приоритете президентской власти. Такой взгляд представляется весьма упрощенным. Положения Российской Конституции в этой части достаточно гибки и позволяют политической практике выбрать разные варианты в зависимости от конкретной ситуации в стране. Конституционное развитие Франции, например, опыт которой использовали создатели отечественной Конституции, показывает, что отношения между Президентом и Правительством могут быть весьма подвижными и качественно отличаться в зависимости от расстановки политических сил и результатов выборов в парламент. Небезынтересно, что выводы о явном превосходстве президентской власти и полном подчинении ей Правительства, сделанные в период президентства Де Голля, с приходом к законодательной власти представителей других политических сил нуждаются в корректировке. «Левое» правительство и «правый» президент (и наоборот), оказывается, могут реально взаимодействовать. Такая динамика вполне может проецироваться и на Россию.

     Действующая Конституция не обусловливает только сегодняшнюю схему взаимоотношений  Президента и Правительства. Нынешнее положение, как отмечают отечественные  государствоведы, являются скорее свидетельством соответствующих политических ситуаций, нежели следствием конституционной доктрины¹⁰. Это подтвердил и сам Б.Н.Ельцин заявил в своей предвыборной программе 1996 г. «Россия: человек, семья, общество, государство», что необходима переориентация  основной деятельности главы государства; что всю полноту ответственности за экономический блок вопросов должно нести Правительство, а задача Президента определять основные цели экономической политики, контролировать их достижения. По мере стабилизации общества, которая будет способствовать признанию всеми политическими силами незыблемости основ конституционного строя, считает Б. Н. Ельцин, будут меняться и принципы формирования Правительства. Заметим, что идея коалиционного Правительства не представляется непригодной для достижения реального политического согласия между ведущими партиями (движениями), представленными в парламенте, и Президентом. Такие Правительства в западноевропейских странах работают достаточно эффективно и пользуются поддержкой парламентов.

     Для развития конституционной практики представляет несомненный интерес ст. 32 ФКЗ, определяющая особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти. Одна из них заключается в том, что Президент непосредственно руководит федеральными министерствами и ведомствами в сфере обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Нахождение этих органов в ведении Президента обусловливает его право утверждать по представлению Председателя Правительства положения о них и назначать их руководителей. Вместе с тем упомянутые органы исполнительной власти не исключены из юрисдикции Правительства, поскольку возложенные на него задачи в области обороны и государственной безопасности, внешней политики и международных отношений, обеспечения законности, борьбы с преступностью осуществляются прежде всего через упомянутые министерства и ведомства. Эти федеральные исполнительные органы  подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач, федеральные же министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным к полномочиям Президента, также и главе государства (ст. 12 и 26 ФКЗ). Другая особенность видится в том, что рассматриваемый Закон применительно к отношениям Правительства и указанных органов использует термин «координация». Основные направления деятельности Правительства в названных областях управления раскрывается в его полномочиях (ст. 19, 20 и 21 ФКЗ). Таким образом, особенности руководства так называемыми «силовыми» ведомствами вовсе не означают изъятие их из сферы управления со стороны Правительства. 
 
 

                                           Заключение.

     В заключение отмечу, что хотя Конституция в ст. 80 и 82 придает большое значение координационным и арбитражным направлениям деятельности Президента, однако из содержания других ее положений видно, что приоритет отдан все-таки административным полномочиям главы государства (в области внешней политики, обороны, кадров).                                              Президент как политический лидер, определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 ч. 3 Конституции), не может быть объективным и непредвзятым при оценке своего политического курса. Его главная задача состоит прежде всего в том, чтобы реализовать свою политическую программу через исполнительную власть, то есть через Правительство и другие исполнительные госорганы, которые ему непосредственно или опосредованно подчиняются и которые он фактически формирует. В этом смысле арбитражная и посредническая функции российского Президента уходят как бы на второй план при возникновении напряженности между законодательными органами и Правительством, поскольку федеральная исполнительная власть проводит в жизнь политический курс Президента. Это, кстати, до последнего времени было видно из противостояния Президента и Государственной Думы.

Наличие широких  полномочий, рычагов воздействия  на все ветви власти дает основание  говорить, как уже отмечалось, о выведении Президента РФ из общей системы разделения властей, возвышении над всеми ее ветвями. Давая возможность обеспечить единство разделенных ветвей государственной власти, подобная организация института президентства вместе с тем ослабляет систему «сдержек и противовесов», контроль за деятельностью главы государства со стороны других федеральных органов, и прежде всего парламента.

     Еще более категоричен американский исследователь российского конституционализма Стивен Холме: «...Российский народ принял Конституцию, смоделированную ретроспективно. Ее создатели вознамерились наказать новый парламент (избранный в новой России в предположительно демократических условиях) за грехи старого Верховного Совета (представлявшего собой наследие принципиально иной страны)»¹¹.

Действительно, Правительство по российской Конституции 1993 года выступает, по сути дела, «президентской командой». Сами функции главы государства  у российского Президента неотделимы от его функций неформального  главы исполнительной власти. Формально таким титулом он не обладает, но фактически у Президента в руках все важнейшие управленческие рычаги.