Полномочия президента РФ

     Таким образом, парламент в соответствии с проектом новой Конституции  Российской Федерации становился в  прямом, общепринятом смысле законодательным органом и статусно выравнивался с другими ветвями власти, обеспечивая тем самым необходимый конституционно-правовой баланс.

     Принятие  на референдуме 12 декабря 1993 г. первой Конституции суверенной России поставило  точку в этом болезненном процессе. Конституция Российской Федерации четко сформулировала и закрепила полномочия по осуществлению функций государственной власти всеми составляющими ее основными субъектами, в том числе Президента России как главы государства и гаранта Конституции и Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательного органа парламента страны.

     Конституционными  нормами также впервые были установлены  важнейшие принципы и правила  взаимоотношений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания, включая основы правового механизма и процедуры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе.

     Практика  взаимоотношений Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания в законотворческой сфере, основанная на этих принципах, показала за прошедшее с декабря 1993 г. время их достаточно высокую эффективность.

     В то же время за этот период были выявлены и слабые места в процессе организации  взаимодействия главы государства  с парламентом, а также отдельные  проблемы и противоречия между ними, обусловленные преимущественно отсутствием законодательного развития конституционных правил и процедур такого взаимодействия. Конституция Российской Федерации определяет только общие рамки и основные условия и процедуры принятия законодательных актов, но не регламентирует при этом порядка взаимодействии всех участников законодательного процесса. Единственными по существу правовыми актам! более или менее подробно регламентирующим сегодня процесс внесения и принятия законов,, также регулирующими механизмы взаимодействия в рамках этого процесса палат Федеральною Собрания с другими участниками законодателе ной деятельности, являются сегодня лишь Регламент Государственной Думы, Регламент Совета Федерации, а также несколько правовых актов Президента и Правительства и два постановления Конституционного Суда.

Положения действующей  Конституции, по мнению Б.М. Лазарева, позволяют  Президенту издавать нормативные указы  по многим вопросам федеральной компетенции, если, конечно, в Основном и федеральных  законах нет указания на то, что соответствующие вопросы относятся к исключительной компетенции парламента (либо одной из его палат) или, а это почти одно и то же, — что по ним должны быть приняты именно законы.  Еще более широкая возможность  издания нормативных указов Президента содержится в одном из комментариев к Конституции РФ, изданном в 1996 г.: "Конституция Российской Федерации не ограничивает Президента перечнем вопросов, по которым он вправе издавать акты, осуществляя правовое регулирование. С другой стороны, в Конституции отсутствуют исчерпывающие указания на отношения, по которым могут издаваться лишь законы".

     Для обоснования особой правотворческой  роли Президента ссылаются на то, что  предмет закона и нормативного указа  якобы одинаковы и неразличимы, в связи с чем выдвигается тезис о допустимости принятия указов, выполняющих в определенных ситуациях функции законов. Как заявлено в Послании Президента Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России" (1995 г.), в случаях пробелов закона указы являются формой реализации основной функции Главы государства как гаранта Конституции и конституционно установленных прерогатив Президента по определению основных направлений внутренней и внешней политики страны". Обратим внимание, что упомянутое Послание содержит еще одну из любопытных сентенций. Поскольку указы Президента Российской Федерации — это акты не главы исполнительной власти, а Главы государства, их абсолютно подзаконный характер не очевиден.

     Между тем подобная точка зрения не встречает  поддержки большинства специалистов-государствоведов, указывающих на императивность нормы  ст. 90 Конституции, определяющей, что  указы и распоряжения Президента не должны противоречить не только Конституции, но и федеральным законам. Конституционные нормы достаточно ясно определяют подзаконный характер актов Президента, их подчиненное положение по отношению к законам в иерархии правовых актов Российской Федерации. К тому же единственным федеральным органом законодательной власти в России является Федеральное Собрание'", а положение Президента достаточно дистанцировано от законодательной и других ветвей власти, поскольку во главе угла поставлены его координирующие, интегрирующие функции.

     Некую промежуточную формулу для указов Президента находят авторы Энциклопедического словаря "Конституция Российской Федерации". Характеризуя указ как  подзаконный акт, они полагают, что  издание большого количества нормативных  указов не означает неправомерного вторжения в сферу законодательства. Ограничение нормотворческой компетенции Главы государства они усматривают лишь в том, что он "...не может издавать указы по вопросам, в отношении которых Конституция содержит прямые указания о том, что они должны быть регламентированы федеральным законом, а тем более федеральным конституционным законом".

     Сложившаяся практика издания так называемых законодательных указов создает  прецедент конкурирующей компетенции  парламента и Президента. Тем самым  фактически исповедуется порочный принцип: "прав тот, кто издал акт последним".

     Строгое следование указов и распоряжений Президента букве и духу Конституции, федерального закона должно стать главным постулатом правотворчества Главы государства  — гаранта и хранителя Конституции. Представляется, что медвежью услугу Президенту оказывают те, кто "открывает" ему все новые перспективы деятельности в роли законодателя. Было бы полезнее, если бы Президент как Глава государства более активно участвовал в законодательном процессе на всех его стадиях, памятуя о том, что на федеральном уровне имеется только один законодательный орган — парламент.

     Указы Президента имели огромное значение в изменении всей общественной жизни  страны, зачастую не меньшее, а большее, чем законы. Известные указы о запрещении деятельности Коммунистической партии в 1991 г., о применении вооруженных сил в Чечне в 1994 г., о приостановлении деятельности Конституции 1978 г. в 1993 г., о земле (несколько указов в разные годы), по вопросам приватизации государственной собственности и другие изменили весь образ жизни в стране. Многие из них были несовершенны, некоторые положения не соответствовали конституционным требованиям (на это указывал Конституционный Суд, это отмечала в своих постановлениях Государственная Дума), но нельзя отрицать их важнейшее значение в деле перестройки страны на демократических основах.

     В повседневной жизни необходимость  принятия Президентом нормативных  указов определяется в первую очередь  реальными потребностями в связи  со значительным отставанием законодательного регулирования в сфере экономики, социального и государственного развития. В такой ситуации ждать, пока парламент через два-три года примет соответствующие законы, было бы для Президента равносильно серьезной  политической ошибке в государственном управлении. Он не может  находиться в роли нейтрального наблюдателя. Однако у Президента в  отсутствие федерального закона есть определенные правовые пути  достижения поставленных целей. Прежде всего это предварительное  согласование с палатами Федерального Собрания и Правительством своих намерений по выбору оптимального решения, затрагивающего компетенцию законодательной и исполнительной власти.

     Строго  говоря, нормотворческая компетенция  Президента не столь обширна и  характеризует прежде всего функции исполнительной власти, осуществляемой им. В последние годы многие специалисты обоснованно обращают внимание на избыточность указов. Президенту для осуществления инициативной государственной политики вовсе не обязательно издавать сотни указов, которые к тому же нередко не выполняются. Большая политика проявляется в конкретных действиях, зачастую не требующих правового оформления.

     В вопросе законодательной деятельности крайне важно использовать потенциал  всех властей, соединить наработки и профессионализм исполнительной власти с возможностями депутатов высказывать решающее слово о судьбе законопроектов. Вот почему Президент не просто наделен правом законодательной инициативы; он фактически вносит большую часть законопроектов в Государственную Думу. Кроме того, через право вернуть Государственной Думе законопроект со своими замечаниями (право отлагательного вето) он имеет возможность известным образом отстаивать свою точку зрения по поводу содержания того или иного законопроекта.

Авторы, указывающие на ущербность либо ущемленность парламента в системе власти, установленной в 1993 году, обычно имеют в виду конституционные нормы, предусматривающие прямую ответственность Председателя Правительства перед Президентом и достаточно слабую (по мнению ряда авторов, «символическую», - перед парламентом, хотя формально ответственность у Правительства двойная. Стивен Холме замечает, что, даже если противники Президента контролируют парламентское большинство, он (в отличие от Президента Франции) «может просто править, не обращая на них никакого внимания»¹.

     Президент может распустить Государственную  Думу в случае трехкратного отклонения ею представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства, при двухкратном вынесении вотума недоверия Правительства в течение трех месяцев, при отказе Думы в доверии Правительству. Один из недостатков всех этих конституционных положений — отсутствие фиксированных сроков. Не установлено, сколько времени может думать Президент, принимая решение о роспуске Думы или об отставке Правительства. Вместе с тем есть и ограничения для применения права роспуска. Нельзя распускать парламент в течение определенного срока после его избрания, в России в течение года, во время действия на всей территории государства чрезвычайного или военного положения и т. д. Правда, в других странах обычно говорится о чрезвычайном положении вообще, независимо от того, в локальных или общегосударственных масштабах оно действует. Совет Федерации, как и верхние палаты в большинстве других стран, роспуску не подлежит и продолжает свою деятельность².

     Право Президента возвращать без рассмотрения и подписания принятые с нарушением конституционной процедуры законы вытекает из смысла Конституции и  подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.

     В то же время практика применения указанной  процедуры свидетельствует о  необходимости ее закрепления и  детальной регламентации федеральным  законом.

     Такое право Президента на возвращение  принятых палатами Федерального Собрания законов без рассмотрения, в отличие от права отклонения законов, действительно прямо не предусмотрено Конституцией. В то же время оно вытекает из смысла Конституции. Во-первых, президент гарант Конституции, причем это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим перечнем полномочий главы государства. Во-вторых, Президент непосредственно в сфере законодательной деятельности наделен конституционным правом и, одновременно, обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы. Таким образом, если Президент Российской Федерации усматривает в процессе принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных Конституцией условий и процедур его принятия или одобрения, он, как гарант Конституции, не может считать такой закон принятым и подписать его. В этом случае Президент возвращает закон в палату Федерального Собрания, нарушившую Конституцию, для повторения процедуры принятия или одобрения закона, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации³.

     Это право Президента Российской Федерации  подтверждено Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации по делу "О толковании отдельных положений  ст. 107 Конституции Российской Федерации" от 22 апреля 1996 г. В этом Постановлении речь и идет как раз о толковании понятия "принятый федеральный закон".

     Для обеспечения согласованного взаимодействия и выработки единой политики целесообразно  зафиксировать в федеральном  законе взаимные обязательства Президента и Парламента.

3. Президент и Правительство. Полномочия Президента в сфере исполнительной власти.   

     С закреплением конституционной самостоятельности  Правительства как федерального органа, осуществляющего наряду с  Президентом, парламентом и судами Российской Федерации государственную власть, качественно по-иному стала развиваться отечественная модель разделения властей. Если в первые годы (1991-1992) основные функции Президента связывали непосредственно с осуществлением исполнительной власти, включая руководство Правительством, то после принятия Конституции 1993 г. акцент несколько смещается. В Конституции, можно сказать, просматривается определенная сдержанность в этом отношении. Несмотря на сохранение ряда существенных полномочий Президента, непосредственно относящихся к формированию и деятельности Правительства, включая возможность отмены правительственных решений, противоречащих законам и указам, она не содержит норм политической ответственности Правительства перед Президентом. Облеченные сильными полномочиями и постоянно взаимодействующие, они представляют собой двух самостоятельных носителей государственной власти, в значительной степени соприкасающихся при выполнении возложенных на них функций.