Полномочия президента РФ

7. Президенту  принадлежат полномочия в сфере  определения правового статуса личности. В большинстве стран Президент вправе принимать лиц в гражданство данного государства, разрешать выход из гражданства, смягчать наказания, предоставлять помилование, он награждает орденами, медалями, присваивает воинские звания. Российский Президент не только награждает. Он и сам установил некоторые ордена и медали в 1994 г. Президент — гарант прав и свобод граждан. Аналогичные полномочия присущи и российскому Президенту.

     При обсуждении проекта Конституции  ни разу не возник вопрос о целесообразности или необходимости существования скрытых полномочий Президента. Между тем такая идея все настойчивее внедряется ее сторонниками в конституционную практику и научные дискуссии. Она провозглашается как некий постулат, непременный атрибут президентской власти. Так, М.В. Баглай утверждает, что «функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции».

     Вместе  с тем не менее категоричны  оппоненты скрытых полномочий, что  особенно ярко проявилось в особом мнении ряда судей Конституционного Суда, которые считают, что своим  решением по "чеченским указам " Суд открыл дорогу скрытым полномочиям Президента. Официальная позиция Конституционного Суда состоит в том, что при определении границ компетенции Президента в тех случаях, когда Конституция не детализирует, в каком порядке должен действовать Президент при осуществлении мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83—89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

     На  мой взгляд, отсылка к принципу разделения властей в отношении Президента представляется достаточно привлекательной, но труднореализуемой, так как неясно, какую власть (законодательную, исполнительную или судебную) осуществляет в упомянутых случаях Президент.

     Интересны соображения и выводы, высказанные  в особых мнениях судей Конституционного Суда. "Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости" (судья Б.С.Эбзеев). На негативные последствия признания такой практики обратил внимание судья Н.В.Витрук. По его мнению, признание существования "скрытых (подразумеваемых) "полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального Правительства. Конституционный Суд, признавая существование "скрытых полномочий ", тем самым "творит, создает новые нормы Конституции, что входит в противоречие с его природой и назначением ". Эту позицию, по существу, разделяет В.Д.Зорькин, который также считает, что "Президент прибег к способам и методам, непосредственно не закрепленным Конституцией и законом". Судья Э.М.Аметистов, поддерживая постановление Конституционного Суда по существу рассматриваемого дела, полагает, что разрешение вопроса о конституционности Указа от 9 декабря 1994 года № 2166 вообще неподведомственно Конституционному Суду.

Столь очевидные  разногласия убеждают в необходимости  всестороннего и по возможности  непредвзятого анализа всех доводов "за " и "против ". Нельзя не видеть острую политическую ситуацию, наложившую свой отпечаток на оценку функций и полномочий Президента.

     Идея  скрытых (подразумеваемых) полномочий, выдвинутая специалистами по зарубежному  праву, стала спасительным зонтиком, скрывшим от общественности реальное положение дел с указами Президента. В результате родился прецедент, оправдывающий односторонние, не согласованные с парламентом действия Президента. Наличие экстраординарных обстоятельств не может служить оправданием для главы государства. Конечно, такое решение Суда имеет мало общего с назначением статьи 80 Конституции Российской Федерации, в которой скрытые полномочия не обнаруживаются ни непосредственно в тексте, ни при чтении "между строк ". Фраза "в установленном Конституцией Российской Федерации порядке "означает, по меньшей мере, обязательное согласование решений о фактическом введении чрезвычайного положения с Советом Федерации.

     Наиболее  слабым аргументом представляется использование  статьи 80 Конституции. Статья, посвященная  исключительно новому статусу главы  государства, трактуется рядом юристов преимущественно с позиции конституционных полномочий Президента. На наш взгляд, неправильно использовать статутные положения о главе государства как основания для полномочий, прямо не предусмотренных Конституцией и федеральными законами. Эта статья содержит лишь характеристику конституционного назначения главы государства, и не более того.

     Безосновательны доводы в пользу скрытых полномочий Президента Российской Федерации и  по той причине, что у него более  чем достаточно открытых, конституционных  полномочий для выполнения возложенных функций. Если сравнить их с полномочиями президентов США и Франции, то станет ясно, что у российского Президента они на несколько порядков выше и значительней. В Конституцию Российской Федерации ее создатели включили практически все, что имелось в практике президентства, добавив "для крепости " и право Президента определять основные направления внутренней и внешней политики, быть гарантом Конституции и другие функции, являющиеся вожделенной мечтой всех приверженцев единоличной власти.

     Президент России — это глава государства. Однако перечень полномочий Президента России и характер его взаимоотношений  с другими должностными лицами и  органами власти, позволяют сделать  вывод о том, что Президент  Российской Федерации оказывает  самое непосредственное влияние на организацию деятельности исполнительной власти. Это проявляется прежде всего в праве Президента России определять в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. Кроме того, Президент России активно участвует в определении персонального состава Правительства Российской Федерации и организации его работы.

     Президент России как должностное лицо, призванное обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, наделен Конституцией Российской Федерации (ст. 85) правом использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Кроме того, Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Обращаться в судебные инстанции Президент России может также и в случае, если не достигнуто согласованное решение по спорам как между органами власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органами власти субъектов федерации между собой.

     В полупрезидентской республике Президент  как бы ставится над ветвями власти, "выносится за скобки", он отнюдь не только исполнитель законов и не главным образом исполнитель. Его исполнительно-распорядительная деятельность дополняется, а иногда и вытесняется арбитражной. Он начинает играть арбитражную роль по отношению к институтам государственной власти, ее ветвям, а иногда и по отношению к обществу в целом. Президенту, конечно, принадлежат исполнительно-распорядительные полномочия и нередко более весомые, чем в президентской республике. Они осуществляются часто им непосредственно, а нередко через правительство. При президенте создается его собственная администрация помимо администрации правительства. Это отнюдь не орган типа канцелярии, как бывает в парламентарных республиках. Администрация президента (в России этот орган так и называется, во Франции его называют иначе секретариат Елисейского дворца) представляет собой разветвленную и специализированную систему, нередко подменяющую правительство, а в отдельных отношениях играющую и более важную роль в силу личной близости ее руководителей к президенту. Президент активно участвует в законодательстве, более активно, чем в президентской республике, где он иногда не имеет даже права законодательной инициативы, его нормотворческие полномочия расширены: ведь его положение по конституции не ограничено ветвью исполнительной власти, и это дает ему большую свободу маневра. Особенно это относится к постсоциалистическим странам и связано с объективными условиями переломной эпохи: нередко именно президент вынужден заполнять пробелы в законодательстве "медленного" парламента и, конечно, делает это в соответствии со своими взглядами.

     В специфических условиях государства  переходного периода в полупрезидентских  республиках складывается особенная  президентская власть. Президентская власть принимает своеобразный характер, она все более "отпочковывается" как особая разновидность государственной власти, занимает арбитражное положение по отношению к другим ее ветвям. Одновременно возрастает ее разнообразие, складываются новые государственные формы, в том числе смешанного и гибридного характера, возникают новые государственные институты.  

2. Президент и Парламент. Полномочия  президента в сфере законодательной  власти.  

     Введение  института президентства, избрание первого Президента и принятие новой Конституции Российской Федерации, закрепившей изменившиеся реалии государственного устройства суверенной России и современный механизм разделения властей, обусловили по прошествии нескольких лет необходимость научного осмысления и анализа сложившейся практики и развития взаимоотношений Президента и палат Федерального Собрания.

     Накопленный опыт показывает, что недостаточная  правовая урегулированность отношений  Президента Российской Федерации с  палатами Федерального Собрания нередко  приводит к замедлению законодательного процесса, снижает его эффективность, порождает конфликтные ситуации между главой государства и парламентом, что нередко используется для дестабилизации политической ситуации в стране.

При этом одним  из существенных факторов, дестабилизирующих эффективную законодательную деятельность, является отсутствие до настоящего времени четко проработанных, институциализированных и законодательно закрепленных детальных технико-юридических процедур законотворчества на всех его этапах, а также конкретной роли, прав и обязанностей каждого участника этого процесса, не нашедших прямого отражения в нормах Конституции.

     Важнейшими  участниками процесса законодательной  деятельности в Российской Федерации, исходя из положений Конституции  и реальной практики их применения, являются прежде всего палаты Федерального Собрания и глава государства Президент РФ.

     В этой связи все более актуальной для современного российского государствоведения становится задача теоретико-правового  обобщения и анализа накопленного с 1993 г. в практике взаимодействия Президента и Государственной Думы опыта реализации, применения и развития закрепленных Конституцией Российской Федерации основ процедурных правил и механизмов инициирования, рассмотрения и принятия законодательных актов.

     Начало  демократических преобразований в  России в 1990 г., провозглашение в Декларации "О государственном суверенитете РСФСР" принципа разделения властей (пункт 13 Декларации) стало отправной  точкой начала государственно-правовой реформы в России. С этого же момента начинается и конфликт между провозглашенным принципом разделения властей и устаревшей, закрепленной в Конституции РСФСР 1978 г. системой единовластия представительных органов власти.

С введением  в РСФСР института президента и выборами в июне 1991 г. первого Президента РСФСР, что потребовало соответствующего закрепления на уровне конституционных норм, объективно была заложена основа конституционного кризиса, завершившегося известными московскими событиями сентября октября 1993 г.

Кризис подспудно начался, а точнее был изначально предопределен половинчатостью конституционной реформы 1990-1991 гг., когда в Конституцию РСФСР 1978 г. были искусственно вмонтированы элементы механизма разделения властей и введена должность Президента РСФСР при сохранении неопределенного и неограниченного статуса Съезда народных депутатов как высшего органа государственной власти, имеющего право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. Тем самым были заложены и очень скоро обнажились противоречия конституционных норм, не разграничивших четко на тот момент полномочия исполнительной, судебной и законодательной власти в России, являвшейся тогда еще союзной республикой в составе СССР. )

     Реально осознавая всю опасность политических последствий неразрешенности названной конституционно-правовой коллизии, Президент России инициировал в начале 1993 г. процесс разработки проекта новой Конституции Российской Федерации.

В рамках работы Конституционного совещания уже  к лету того же 1993 г. вопросы и проблемы, касающиеся взаимоотношений и взаимодействия главы государства и парламента, были концептуально решены и сформулированы в тексте проекта новой Конституции Российской Федерации.

     Однако  в предложенном участниками Конституционного совещания механизме урегулирования взаимоотношений между ветвями власти руководители Верховного Совета, к сожалению, увидели только одно угрозу ограничения всевластия парламента в связи с ликвидацией не свойственных ему исполнительно-распорядительных полномочий в сравнении с вариантом действовавшей тогда Конституции Российской Федерации. В действительности полномочия парламента как законодательного органа в проекте новой Конституции Российской Федерации были существенно расширены. В то же время исполнительная власть получала необходимую самостоятельность, избавляясь от управляюще-распорядительного пресса со стороны законодательной власти.