ПР-подразделение в органах государственного управления

   Сущностную  основу различий регуляции и управления в бизнесе и государственном секторе предельно ясно, сформулировал американский политолог Дж. Гордон в книге «Государственное управление в Америке»: если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью или ее отсутствием, то в государственном управлении - политической поддержкой граждан или отсутствием таковой. Соответственно, конечной целью налаживания связей с общественностью для коммерческих структур является удержание (расширение) спроса на предлагаемые фирмой товары и услуги, изменение их качества, номенклатуры и т.п. в соответствии с запросами покупателя. Фирма, таким образом, преследует прежде всего свои частные интересы. То, что она стремится при этом соблюдать интересы клиента, объединений граждан, государства (например, не ухудшать экологию места расположения фирмы), принципиально не меняет существа дела. Не изменяет принципиально существа дела  и то обстоятельство, что партнером службы по связям с общественностью (напоминаем, что для краткости мы употребляем термин PR-службы) коммерческой организации (PR-службы, выполняющей заказ организации) могут быть как клиенты, представляющие исключительно частные интересы (реальные и потенциальные покупатели), так и общественные или государственные организации. В любом случае представление интересов идет от частного интереса организации (фирмы), равно как и согласование интересов.

Ситуацию можно  представить так, как показано на схеме 1. 
 

 
 
 
 
 
 
 
 

  

Частные, общественные или государственные интересы

 
    

Частные, общественные или государственные интересы

 
 
 
    

Частные, общественные или государственные интересы

      
 
 

Схема 1. PR в коммерческой сфере

  Классический  пример действий PR-служб по продвижению товаров группы фирм описан в книге «Связь с общественностью: случаи из международной практики» (пер. с англ. «Нестор-Центр», 1996) в статье «Знак льва» - символ качества и надежности». Суть проблемы в следующем: в Британии в конце 80-х гг. в связи с начавшимся укоренением в сознании потребителей мнения, что многие производимые игрушки опасны для здоровья детей, Британская ассоциация производителей игрушек (БАПИ) попросила одно PR-агентство исправить ситуацию и укрепить имидж фирм, входящих в ассоциацию. Агентство поставило перед собой следующие задачи:

  - проинформировать потенциальных  покупателей о высоких стандартах  безопасности, существующих в БАПИ;

- донести  до потенциального покупателя  сведения о поль зе игрушек  для социализации детей и развития у них воображения;

  - сделать качественную продукцию  БАПИ легко отличимой от других  производителей игрушек.

  Адресатами  обращений агентства были покупатели, СМИ, различного рода ассоциации, работники  министерств и ведомств, занимающиеся этой проблемой. Кампания прошла успешно, цель была достигнута, спрос на игрушки БАПИ возрос, ее отношения с ассоциацией потребления и соответствующими структурами власш улучшились.

  Аналогично  проходила PR-компания для британской фирмы, производящей краски. Ее результат: с помощью PR компания установила прямую связь со многими группами населения, сделала товар в глазах потребителей более привлекательным и укрепила свои позиции на рынке бытовой химии.

  В отличие от описанных ситуаций, деятельность PR-служб структур государственной власти связана с представлением различных сторон, компонентов, составляющих государственных интересов. Соответственно партнер, к которому она обращается, выступает не как индивид - потребитель товара (услуг), а как гражданин, ассоциированный в какую-либо организацию, или индивидуальный политический субъект. Государственные интересы носят всеобщий характер. Ни одна из структур власти не имеет право отождествлять их с собственными интересами. В противном случае происходит приватизация самого государства, что, к сожалению, в той или иной мере имеет место в современной российской действительности. 
 

      
 

    

      
 
 

      
 
 
 

      
 

      
 
 
 

Сравнение схем 1 и 2 показывает, что с помощью  PR представляются и согласуются интересы различного уровня, а значит, и механизм их согласования не может быть одинаков.

По отношению  к коммерческой фирме покупатель выступает как совершенно равноправный партнер (хочу - покупаю, не хочу - не покупаю). С помощью PR или каким-либо иным образом фирма не может заставить покупателя действовать так, как ей хочется, не может навязать ему свою волю (случаи со скрытой рекламой, действующей на подсознание, всего лишь некоторое отступление от правила). С другой стороны, покупатель напрямую не может воздействовать на фирму. Его участие в процессе управления лишь косвенное. Фирма с помощью PR представляет ту часть своих интересов и в той мере открыта, в которой она считает нужным.

Другое  дело, структура государства. Участие  граждан в управлении - как непосредственное, так и опосредованное (через систему выборного представительства своих интересов) - является неотъемлемым атрибутом демократического общества. В демократическом обществе госструктура (в отличие от фирмы) не может произвольно устанавливать свои «правила игры» в отношениях с общественностью, не может быть открыта в той мере, в какой она считает для себя нужным, не может принимать управленческие решения «в одиночку», не сотрудничая с гражданами и их объединениями. В этом отношении возможности граждан и их объединений с помощью PR оказывать воздействие на структуры власти намного шире, чем в случаях с коммерческой фирмой.

    Но  у этой медали есть и другая сторона. Властные ресурсы граждан, их объединений  несопоставимы с ресурсами государства - некоторое исключение составляют лишь действительно демократические общества либерального образца. Таким образом, позиции граждан и их объединений в PR-взаимодействии со структурами власти реально могут оказаться намного слабее, чем во взаимодействии с коммерческой фирмой. Государство, его структуры располагают гораздо большими возможностями воздействия на граждан, в том числе с помощью PR, чем коммерческая фирма. Вместо равноправного диалога здесь гораздо чаще может иметь место продвижение со стороны структур власти нужных ей установок и моделей поведения. В зависимости от того, как решается этот вопрос, в чем видится смысл деятельности PR-служб, можно, как мы убедились из предыдущих разделов, типологизировать характер связей с общественностью.

  Соответствующим образом меняется технология взаимодействия гражданина и власти с помощью PR, возникает понятие «эффективность PR». Как считал известный философ и политолог Э.Ален, самой эффективной является такая власть, которая получает одобрение свободного человека, точнее, свободное одобрение свободного человека. Способствование свободному одобрению гражданами действий и политики структур власти, поддержка властей конкретными действиями граждан является главной целью, критерием эффективности работы PR-служб в демократическом обществе.

  Строго  говоря, все позитивные характеристики, данные в начале главы связям с  общественностью, относятся лишь к двусторонней, сбалансированной связи, что во многом обуславливает различие того смысла, который вкладывается в понятие «политическая поддержка» или «критерий эффективности деятельности PR».

При односторонней, несбалансированной связи это:

  а) легитимация существующего режима и конкретных структур власти, политических лидеров;

  б) поддержка определенных акций, действий властей, не обязательно связанная с осмыслением их истинной сути, основанная скорее на вере, авторитете власти (лидера).

  При двусторонней сбалансированной связи  характер поддержки принципиально меняется. 29 апреля 1982 г. Комитет министров Совета Европы принял Декларацию свободы самовыражения и информации, которая среди других целей призывает проводить политику открытой информации в государственном секторе, в том числе доступ к информации в целях углубления понимания политических, социальных, культурных проблем каждым гражданином и развития его возможностей свободно обсуждать эти проблемы.

  Итак, во втором случае доступ к информации, уровень открытости власти определяется не ею самой. Цель этой открытости состоит в способствовании понимания гражданином действий и политики властей, возможности обсудить эти действия и политику, занять в отношении их определенную позицию, соответствующую осознанию гражданином собственных интересов, интересов общества и государства.

      Специфика служб. «паблик рилейшнз» в органах  государственной власти и управления определяется не только своеобразием технологий. Решающее отличие задается сущностью проводимой властью политики: если она осуществляется в интересах большинства граждан, то и сам механизм гармонизации интересов действует эффективно. В этом случае связи с общественностью становятся важнейшим компонентом управления вообще и административного управления в частности. Они естественно вписываются в систему управленческих действий. Координация служб по связям с общественностью с другими структурами органов власти может в принципе достигаться бесконфликтно.

  Службы  «паблик рилейшнз» создают условия  для принятия оптимальных управленческих решений, могут брать на себя упреждение конфликтных ситуаций, во многих случаях оказываются способными активно влиять на реализацию принятых решений. Служба «паблик рилейшнз» - не вспомогательная, не техническая служба администрации. Она - равноправный участник выработки, принятия и реализации управленческих решений, и в этом качестве учет ее корпоративных интересов, прямое включение в процесс управления обеспечиваются адекватным статусом службы в административной структуре или в политической организации, совокупностью прав и обязанностей, позволяющих активно влиять на действия администрации или руководства.

  Необходимо  отметить, что современная российская практика «паблик рилейшнз» весьма противоречива. Это касается не только коммерческих структур, нередко используемых лишь в качестве агентов рекламы. Не менее существенны противоречия служб «паблик рилейшнз» в органах власти и управления, где под «связями с общественностью» подчас понимается пропаганда успехов администрации, где сама программа деятельности строится, исходя из личных пристрастий и предложений главы администрации. В таком случае фундаментальные принципы связей с общественностью - согласование интересов, паритетное управление, солидарное разрешение конфликтов - трансформируются в правила пропаганды, не позволяющие реализоваться целям «паблик рилейшнз» в полном объеме.

  Каким образом можно минимизировать или вовсе преодолеть это противоречие?

Во-первых, четко разграничив функции служб  «паблик рилейшнз» с другими структурами органа власти или политической организации. Когда эти функции не просто обозначены, но и нормативно, кадрово и технологически закреплены, тогда возникает возможность строить работу во всем диапазоне целей «паблик рилейшнз», а не в узкой сфере восхваления достоинств лидера или организации.

  Во-вторых, посредством реализации принципа «взаимной  дополняемости»: служба «паблик рилейшнз» работает над программами, не дублирующими действия коллег из других отделов, но находящими свою, особую нишу в системе управления.

  В-третьих, с помощью упреждающего стратегического  и тактического планирования деятельности и последующего контроля за достигнутыми результатами. Следует особо подчеркнуть, что в сфере «паблик рилейшнз» тактическая эффективность измеряется часто по промежуточным итогам (число PR-акций, количество вовлеченных в них людей, объем теле- и радиопрограмм, опубликованных в прессе материалов, мониторинг выступлений в средствах массовой информации и т.д.). Что же касается стратегических результатов, то есть совпадения или несовпадения целей PR-деятельности и полученного эффекта, необходимых «подвижек» в корпоративном или общественном мнении, в адекватном или неадекватном поведении целевой аудитории, тех или иных социальных групп. Измерение этого эффекта осуществляется не только с помощью подсчета эмпирически наблюдаемых фактов и явлений, но и в ходе специальных исследовательских процедур, позволяющих не выдавать желаемое за действительное, но реально, на уровне постижения сущности выявить объективные итоги PR-деятельности.