Государственная власть и государственное управление

Следует особо подчеркнуть, что в одном из своих важнейших  аспектов, как это убедительно  показано в трудах И.А. Ильина, состояние  государственной власти (сущность, формы осуществления и т.п.) - это  одновременно выражение правосознания  граждан государства и его  служащих, чиновников, без влияния  на которое невозможно изменять (реформировать) государственную власть. Поэтому  важно при решении вопроса о системе государственной власти определить прежде всего субъектный состав, характер взаимоотношений элементов развитой государственной власти, правовые формы осуществления субъектами государственной власти своей деятельности.

С точки зрения современного понимания государственной власти можно выделить:

- первичные субъекты государственной  власти: народ, общество, его составные  части и граждане, обладающие  естественными, публичными правами,  являющимися основой легитимности  учреждаемой или изменяемой ими  государственной власти. Следует  особо подчеркнуть, что названные  права имеют исключительный характер  и не могут принадлежать иным  субъектам. Присвоение их другими  субъектами с точки зрения  права является преступлением,  не создает правовых оснований  властвования, не создает легитимной  государственной власти и должно  рассматриваться как проявление  насилия и произвола;

- вторичные субъекты государственной  власти', органы государственной  власти (глава государства, парламент,  правительство, создаваемые первичными  субъектами государственной власти, и производные от них органы - министерства, ведомства, подразделения  и т.п.), через которые опосредствованно  первичными субъектами осуществляются  конкретные государственно-властные  полномочия, направленные на реализацию  функций государства.

Важным условием, обеспечивающим системность государственной власти, является то, что каждый ее субъект  имеет особую разновидность государственной  власти. Это обстоятельство выступает  основой для определенной субординации.

Первичные субъекты государственной  власти осуществляют учредительную  государственную власть, вторичные  субъекты - соответственно законодательную, исполнительную, судебную и контрольную  власть государства.

Кратко рассмотрим второй компонент системы государственной  власти - разновидности государственной  власти.

Учредительная государственная  власть в последние десятилетия  вновь приобрела огромную практически-политическую актуальность в связи с кризисом власти, возникшем в ряде стран  современного мира. Однако, к сожалению, до сих пор эта острейшая и  серьезнейшая проблема не получила должной  теоретической разработки. Ее научный  анализ подменяется декларациями, общими разговорами о необходимости  существования учредительной власти как самостоятельной ее разновидности. Учитывая сложный и многоаспектный характер рассматриваемой проблемы, остановимся на понятии, системе  и вопросах осуществления учредительной  власти в современных условиях.

В одном из своих исследований В.И. Герье, определяя учредительную  власть как право совершать существенные преобразования в государственном  строе, отмечал, что такая власть признавалась принадлежащей королю, нации. Исследуя процесс происхождения учредительной власти, Э.Э. Понтович связывал его с конституционными договорами, которые “вырабатывались индепендентами в Америке и Англии”, и считал, что свою теоретическую формулировку идея учредительной власти получила в трудах Дж. Локка и Ж.-Ж. Руссо. По мнению Э.Э. Понтовича, эта идея возникла “как наиболее действенное средство оградить права личности от государственной власти”, она является результатом многовекового стремления людей ограничивать существующую власть, договариваясь с нею по определенным важнейшим для данной общественной силы вопросам. Второй причиной рождения учредительной власти в процессе исторического развития общества стало возникновение ситуации, потребовавшей не ограничения существующей власти, а создания новой. Э.Э. Понтович рассматривает процесс зарождения и развития учредительной власти как процесс утверждения ее сначала в качестве самостоятельной, высшей и постоянной, а затем эволюции ее в сторону законодательной власти.

Характеризуя эту эволюцию с точки зрения последующего исторического  опыта, не следует, однако, предаваться  иллюзиям, будто не совпадающая с  народом власть, хотя бы и некогда  учрежденная им, в состоянии постоянно  быть гарантом свободы народа и его  составных частей. Учредительная  власть приобрела отмеченную тенденцию  отнюдь не по настоянию народа, а  по мере усиления законодательной или  исполнительной властей. Гегель справедливо  подчеркивал, что самостоятельностью властей кладется начало борьбы между  ними и эта борьба продолжается до тех пор, пока какая-нибудь из них  не возьмет верх, подчинив себе другую.

Необходимым условием пресечения такой борьбы властей, обеспечения; рационального разделения и соединения всех властей в общество и государство  является воссоздание и функционирование учредительной власти народа как  целого и его составных частей на всех уровнях общественной и государственной  организации. Основная задача этой власти — быть центром всей системы властей, взаимодействующих друг с другом без подмены одной другой, без  посягательств учредительной власти на сферы и формы деятельности законодательной, исполнительной и  судебной властей.

Представляет интерес  вопрос о том, как регулируется изменение  конституции - одна из основных функций  учредительной власти - в различных  странах во второй половине XX в.

Анализ научных работ, посвященных проблемам учредительной  власти, показывает, что практически  единственной формой учредительной  власти объявлялось учредительное  собрание в той или иной его  форме, а сама эта власть сводилась  к созданию конституции. В такой  трактовке, как нам представляется, нашли свое отражение неизбежные ограничения прошлой эпохи. Во-первых, реализация учредительной власти народа виделась только через собрание специально на то избранных уполномоченных: иным путем казалось невозможным выявить волю народа. Добавим, что созыву такого собрания предшествовала, как правило, большая работа по сбору наказов избирателей. Во-вторых, учредительная власть рассматривалась в ее принадлежности народу как целому. Учреждение разных властных структур представительными органами фактически отражало лишь изменения в соотношении общественно-политических сил, но не было деятельностью непосредственно самого народа, что облегчило и обеспечило сравнительно быстрое слияние учредительной власти народа с властью представительных органов.

Такое отождествление проходило  поэтапно. Первоначально учредительная  власть мыслилась и создавалась  как не основанная на строгом законе, ограничивающая свои задачи лишь созданием  конституции и не претендующая на постоянное осуществление законодательная  власть. Но при этом считалось само собой разумеющимся отождествление народа с учредительным собранием  как единственно возможный в  тех условиях способ выражения воли и власти народа.

Однако последующее развитие обнаружило необоснованность такого отождествления. Во-первых, получили развитие прямые формы  изъявления воли народа, помимо учредительных  собраний. Во-вторых, становление учредительной  власти как правового института  не означало простого ее слияния с  законодательной властью: оно могло  происходить в форме самостоятельного закрепления статуса и механизма  ее осуществления безотносительно  к законодательной власти. В-третьих, народ как целое, безусловно, является субъектом учредительной власти, но ею обладают и другие субъекты народовластия  в соответствующих сферах и пределах. Исходя из этого, необходимо говорить об учредительной власти нации, народностей, классов, социальных слоев, местных  сообществ применительно к сферам действия этих властей.

Утрата учредительной  властью своего самостоятельного значения нашла отражение в постепенном  смягчении способов изменения конституции, создание и изменение которой становилось во всевозрастающей мере функцией законодательной или даже исполнительной власти. Однако превращение учредительной власти в правовой институт открывает новые богатейшие возможности для самостоятельного ее осуществления и преодоления ставшего господствующим взгляда о необходимости ее слияния с законодательной или какой-либо иной учреждаемой властью.

Учредительная власть, являющаяся выражением и реализацией исключительного  права народа на определение своей  конституции, способом обеспечения  легитимности фактически осуществляемой власти, обеспечения баланса общественно-политических сил и призванная решать судьбоносные для данного этапа развития государства  вопросы, не отчуждаема от народа. Присвоение принадлежащих ей прав законодательной  властью есть форма отчуждения от народа его самого главного права  — и поэтому недопустимо. Но механизм осуществления учредительной власти, понимаемой как способ деятельности народа как целого и составляющих его общностей и индивидов  по реализации указанного права, нуждается  в четком юридическом закреплении.

Совершенно недостаточными в свое время оказались уточняющие положения в советском законодательстве периода перестройки о непосредственном осуществлении народом власти. Необходимо закрепить в конституционном  законе не только права народа, составляющих его общностей и индивидов, но и четкий механизм реализации этих прав в качестве эффективного способа  осуществления ими учредительной  власти. Закон должен содержать перечень предметов ведения исключительно  учредительной власти народа с указанием  на возможность его расширения по воле народа. Нельзя считать оправданными отсутствие термина “учредительная власть народа” в законодательстве, замену его декларацией о принадлежности власти народу и отождествление учредительной  власти с властью представительных органов или исполнительной власти.

Учредительная власть народа как высшая постоянно действующая  власть необходима. Это подтверждается и фактически складывающейся разбалансировкой властей при отсутствии в их системе  учредительной власти. Ее основными  функциями являются: 1) принятие и  изменение конституции, обеспечение  ее действия; 2) принятие решения о  необходимости учреждения качественно  новой власти; 3) организация учреждения новой власти; 4) периодическое переучреждение власти (организация выборов должностных  лиц и контроль за правильным выражением воли народа); 5) высший контроль за развитием  и обеспечением прав человека.

В соответствии с этими  функциями, по нашему мнению, народ  непосредственно должен принимать  акты: о конституции, о референдуме, о статусе депутатов и порядке  их отзыва, о выборах должностных  лиц, о форме государства, статусе  и полномочиях представительных органов власти, о правах личности и общественных объединений людей, о собственности и формах хозяйствования. В научной литературе обращалось внимание на то, что такой подход отличается широтой и большим  объемом правомочий народа, имеющего ограниченный набор средств реализации своего права. Стоит подчеркнуть, что  нынешние возможности учредительной  власти народа, безусловно, сужены, что  многое из того, что есть в данном перечне, делать без согласия, воли и участия народа нельзя.

Система учредительной власти, включающая ее внутренние разновидности, определяется различными факторами, и  прежде всего социальным составом конкретного  народа. Каждый элемент его социальной структуры обладает соответствующей  учредительной властью по естественному  праву. Поэтому следует анализировать  отдельные разновидности учредительной  власти в обществе. На основе каждой ее отдельно взятой разновидности может  быть построена относительно самостоятельная  система власти.

В условиях современной России учредительная государственная  власть принадлежит народу, территориальным  региональным сообществам, создающим  системы органов власти субъектов  федерации. Учреждение же местной власти есть реализация учредительной власти местного общества. На основе этих разновидностей учредительной власти создается  соответственно системы государственной  и местной власти. Однако при этом весьма важно, чтобы все разновидности  учредительной власти в обществе были согласованы между собой  по содержанию и способам осуществления. Это необходимое условие стабильности общей системы власти в данном обществе.

Такая постановка вопроса  актуализирует проблему классификации  учредительной власти, которая пока даже не поставлена.

Можно выделить две основные разновидности учредительной власти (по источнику и субъекту).

1. Учредительная власть  социальных общностей. Она возникает  из естественного права социального  субъекта на самоорганизацию.

2. Учредительная власть  органов государственной власти  и должностных лиц - из целей,  задач и функций, осуществляемых  ими. Такая разновидность учредительной  власти носит производный характер, устанавливается позитивным законом,  является реализацией закрепленного  за данным органом или должностным  лицом специального правомочия.

Эти разновидности учредительной  власти имеют собственное содержание, формы осуществления, отличаются друг от друга составом субъектов. Конечно, они не исчерпывают все многообразие учредительной власти. В основу ее классификации могут быть положены и другие критерии.

Однако важно показать сложный характер учредительной  власти, необходимость сбалансировать ее разновидности по содержанию, формам (способам) осуществления, учитывая при  этом, что она одновременно есть один из элементов системы разделения государственной власти.

Система учредительной власти представляет собой внутреннее единство ее исторически развивавшихся разновидностей, сбалансированное по их целям, задачам, функциям, предметам ведения и  полномочиям. Системность учредительной  власти, опирающаяся на социальный состав общества, - важнейший показатель степени развитости властеотношений  в обществе и государстве, уровня реальной осуществленности народовластия, представляющего собой согласно действующей Конституции России одну из основ ее конституционного строя.