Законодательная база формирования бюджетов субъектов Российской Федерации

Таким образом, реформирование бюджетного процесса в современный период осуществляется по следующим направлениям:

1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

2) выделение бюджета «действующих» и «принимаемых» обязательств;

3) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

4) развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Главными недостатками прежней системы постатейного бюджетирования являлось отсутствие системы оценки результативности и эффективности бюджетных расходов, а также низкий уровень ответственности и инициативности нижнего звена государственного (муниципального) управления, отсутствие заинтересованности в экономии средств.

В соответствии с одобренной Правительством РФ «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.» выстроена система управления общественными финансами на принципах бюджетной прозрачности, стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов, эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений, консолидации бюджета и бюджетного процесса, среднесрочного финансового планирования, бюджетирования, ориентированного на результаты, эффективного финансового контроля, отчетности и мониторинга.

Если целью БОР является повышение эффективности использования бюджетных средств, то задачи заключаются в следующем:

- обеспечении программно-целевого использования бюджетных средств;

- проведении мониторинга результатов бюджетного финансирования;

- разработке и применении качественных и количественных индикаторов оценки расходов бюджетных средств;

- оптимизации использования ресурсов, прежде всего финансовых и трудовых;

- расширении самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств;

- совершенствовании среднесрочного и стратегического бюджетного планирования.

В настоящее время проводится эксперимент по распределению средств федерального бюджета между федеральными органами исполнительной власти на конкурсной основе, в зависимости от степени использования ими методов бюджетирования, ориентированного на результат. Постепенно активизируется региональный уровень реформирования бюджетного процесса. Принят Федеральный закон РФ от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», что означает переход на многолетнее бюджетное планирование, с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований, повышением предсказуемости объема ресурсов, управляемых администраторами бюджетных средств. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период Президент РФ предлагает рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию (на период до 10-15 лет и более).

Исходя из практики внедрения механизмов БОР в российских регионах, можно отметить, что внедрение среднесрочного программного бюджетирования не проходит гладко, постоянно появляются новые трудности, что является вполне допустимым, т.к. невозможно ожидать простого внедрения столь сложного инструментария. Изменения в бюджеты вносятся ежеквартально, а иногда и чаще. Доля программных расходов остается крайне низкой.

На региональном уровне треть территорий даже не приступала к формированию перспективных финансовых планов. Лишь 39 регионов проводят такую работу, а 29 приняли среднесрочные бюджеты. В некоторых субъектах РФ доля программных бюджетов гораздо выше, чем на федеральном уровне, и достигает половины бюджета, иногда и более. Однако проблемы здесь те же: низкое качество планирования, постоянное внесение изменений. Справедливости ради отметим, что есть и такие регионы, где бюджет корректируется крайне редко. Есть субъекты, законодательно ограничившие количество изменений бюджета.

Что касается муниципальных бюджетов, то здесь тоже активно внедряется среднесрочное бюджетирование. Так, мониторинг Минфина России показал, что 25% муниципальных бюджетов, в том числе более 4 тыс. бюджетов сельских поселений, - трехлетние. Конечно, об их качестве можно только догадываться, но сам факт создания среднесрочных бюджетов не может не радовать. Уже появились такие субъекты РФ, в которых трехлетние бюджеты приняты во всех без исключения публично-правовых образованиях, как на региональном уровне, так на уровне городов, районов и поселений,- в частности, Тюменская и Новгородская области.

Для того, чтобы повысить качество бюджетного процесса и соответственно качество бюджетов имеется достаточно широкий спектр инструментов, которые успешно применяются в настоящее время и будут применяться в дальнейшем, - доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), реестры расходных обязательств, долгосрочные и ведомственные программы, обоснования бюджетных ассигнований, публичные пояснительные записки, мониторинги качества финансового менеджмента. Все эти инструменты нашли отражение и были успешно отработаны в экспериментах по внедрению методов БОР, проводимых в течение последних лет. Основным достоинством проведения подобного рода экспериментов среди федеральных органов исполнительной власти можно назвать начало интеграции и применения в бюджетном процессе новых инструментов бюджетирования, а для участников - возможность использовать принципиально новый подход и накапливать неоценимый опыт.

Существенно изменилась публичность государственной власти. В настоящее время на сайтах федеральных органов исполнительной власти представлены как плановые документы, характеризующие их цели и задачи, так и отчетные - сколько средств потрачено и с каким результатом. На начальном этапе важную роль сыграл элемент материального стимулирования, позволивший при минимальных затратах вовлечь в процесс реформирования практически всех ГРБС федерального бюджета, что в конечном счете привело к значительному росту эффективности бюджетных расходов.

Естественно, при реализации экспериментов возникали некоторые проблемы. Применение методов бюджетирования на практике позволило выявить их недостатки, которые учитывались при внесении корректив в соответствующие документы. Менялась и сама направленность экспериментов: от начального этапа, направленного на внедрение докладов, ориентированных на результат, до акцентирования на качественной составляющей элементов БОР - финансовом менеджменте. Исходя из полученных результатов и опыта можно сказать, что время экспериментов прошло и система основных инструментов среднесрочного результативного бюджетирования уже функционирует.

При внедрении БОР в субъектах РФ в основном дублируется федеральный опыт. Причем это дублирование зачастую происходит достаточно формально, без учета особенностей «эффекта масштаба», когда необходима гораздо более точная привязка к конкретным полномочиям, расходным обязательствам, объектам финансирования с большей степенью ответственности за конечный результат. С другой стороны, широкое использование бюджетных программ в некоторых регионах позволяет более эффективно расходовать бюджетные средства, что, кстати, было бы неплохо перенять и другим субъектам и даже Федерации.

Преимущества изменения подхода к планированию расходов субъектов бюджетного планирования главных распорядителей с затратного на программный очевидны: цели можно достичь, только определив ее. Другое дело, что реализация ведомственных программ требует проведения большого объема подготовительных работ, тренингов для исполнителей и распорядителей бюджета.

В региональных бюджетах также зачастую дублируется федеральный опыт - практически с тем же результатом. С другой стороны, там, где практика применения более гибка, эти программы позволяют совершенствовать бюджетный процесс. Иными словами, там программы работают.

К числу положительных можно отнести и тот факт, что в ряде регионов подобные программы шире, чем на федеральном уровне, и в них включается больший объем расходов: не только инвестиционные расходы и расходы на НИР и НИОКР, но и расходы на управление программами, на предоставление государственных услуг, целевые межбюджетные трансферты.

Что касается реестра расходных обязательств, то данный инструмент применяется практически повсеместно. На федеральном уровне для реестра пока характерно некоторое отставание от бюджетного цикла и слабая связь с планированием бюджета, поскольку реестр просто не успевают встроить в жесткий бюджетный цикл. Его необходимо использовать для точного определения бюджета действующих обязательств, пока же он характеризует либо действующий бюджет, либо уже рассчитанный проект бюджета с учетом вновь принимаемых расходов. Существуют также проблемы отражения и классификации расходных обязательств. Достоинством реестра сегодня является тот факт, что с его помощью можно систематически проводить инвентаризацию расходных обязательств и оценку стоимости действующих расходных обязательств.

4.2 Оптимизация расходов местных бюджетов

 

Для повышения эффективности бюджетной расходной политики финансовое обеспечение расходов должно учитывать специфику общественных благ и особенности методов их финансирования (табл. 1).

При соблюдении предлагаемого соответствия между видом общественных благ и методом их финансирования механизм финансового обеспечения в наибольшей степени будет соответствовать принципам адекватности, достаточности, эффективности и прозрачности.

Таблица 1 - Соответствие методов финансирования специфике общественных благ

Виды общественных благ	Методы финансового обеспечения
1. Чистые общественные блага	Сметное финансирование
2. Государственные гарантии
2.1. Блага, предназначенные для текущего потребления
2.1.1. Денежные выплаты	Адресное субсидирование
2.1.2. Услуги, предоставление которых обеспечивается государством	Приобретение при наличии негосударственных поставщиков, субсидирование при отсутствии негосударственного рынка услуг
2.1.3.Услуги, предоставление которых организуется государством	Долевое адресное субсидирование, кредитование
3. Мероприятия, направленные на достижение поставленных целей	Закупочное субсидирование, долевое субсидирование, кредитование
4. Инвестиции
4.1. В формирование государственной (муниципальной) собственности	Приобретение
4.2. В формирование долевой собственности	Кредитование, приобретение, долевое субсидирование

 

Кроме специфики общественных благ, на эффективность организации их финансирования оказывает влияние выбор метода составления бюджета. В исследовании выделено несколько характеристик бюджетного процесса, в зависимости от которых используют те или иные методические подходы при его составлении: объект и основополагающий принцип распределения, направление распределения, срок и основу для осуществления расчетов¹⁴.

В зависимости от объекта распределения бюджет может формироваться «от доходов» и «от расходов», каждый из которых имеет свои преимущества и недостатки (табл. 2).

Таблица 2 - Характеристика подходов (методов) составления бюджета в зависимости от объекта распределения

Метод «от доходов»		Метод «от расходов»
Преимущества	Недостатки	Преимущества	Недостатки
Позволяет увязать потребности с имеющимися возможностями	Нет гарантий в полном финансировании расходов на предоставление необходимых благ	Гарантия полного финансирования затрат на предоставление необходимых благ	Ограниченный контроль за размером налогового бремени
Контроль за величиной государственного долга	Необходимость экономить средства при наличии рыночных цен на материальные ресурсы заставляет экономить на оплате труда	Приобретаемые ресурсы (в т.ч. трудовые) оплачиваются по их реальной стоимости	Есть вероятность существенного роста государственного долга
Возможность держать под контролем размер налогового бремени	Нет четкой зависимости между ресурсами и результатом	Получаемые ресурсы зависят от выполняемого объема работ и достигаемого результата	В случае использования заемных средств налоговое бремя по оплате потребленных благ может быть переложено на другие поколения
	Государственные гарантии могут исполняться не в полном объеме, а «по мере возможности»	Государственные гарантии исполняются в полном объеме
	Отсутствует мотивация бюджетополучателей экономить распределенные им финансовые ресурсы	Увеличение финансирования возможно только в случае роста количества оказываемых услуг

 

Составление бюджета по объекту распределения на практике должно осуществляться на основе концепции «от расходов» с применением бюджетных ограничений, основанных на горизонтальной сбалансированности источников доходов и видов государственной деятельности, с акцентом на приоритетность финансирования расходных обязательств, исходя из экономической природы общественных благ и степени их важности¹⁵.

В зависимости от направления формирования бюджетных показателей различают метод составления бюджета «сверху вниз» и «снизу вверх». Формирование бюджета «сверху вниз» должно основываться на формировании наверху заданий на необходимый объем общественных благ (государственных социальных гарантий, минимальных социальных стандартов, перечня групп лиц, являющихся получателями бесплатных услуг)¹⁶. Затем, «снизу вверх» должно происходить формирование смет, в которых рассчитывается объем необходимых средств для выполнения намеченных целей, а также способов производства и предоставления благ (приобретение, финансирование и т.д.).

Ранее бюджетный процесс начинали с определения деталей и в конце приходили к целому. Теперь же формирование бюджета начинается с целого и в конце приходят к деталям. Но принципиальным является вопрос: что считать целым - объем финансирования или результат, которого необходимо достичь? Если используется подход «от доходов» и бюджетный процесс сосредотачивается на распределении финансовых ресурсов, то целое, безусловно, - объем доходов, а цель государственной деятельности - распределение этих доходов и расходование, в конечном счете. Но если деятельность муниципального образования рассматривать как производство и предоставление общественных благ, то целое − это объем благ, которые необходимо предоставить, а финансовые ресурсы представляют собой средство достижения цели.

Исходя из сроков действия, выделено два подхода − составление годичного или среднесрочного бюджета. Эти подходы также имеют свои плюсы и минусы. Составление годичного бюджета позволяет оперативно изменять параметры бюджета, регулярно обсуждать не только бюджетные параметры, но и размер бюджетообразующих показателей (минимальный размер оплаты труда, пенсий, пособий и т.д.). Для решения вопроса о периоде действия бюджета необходимо снова вернуться к особенностям государственных расходов исходя из экономической природы общественных благ, преимуществ и недостатков каждого из существующих подходов.

Рассматривая расходы на предоставление чистых общественных благ, можно заметить, что они достаточно устойчивы и изменяются в основном в случае изменения тарифов на коммунальные услуги и повышения заработной платы.