Законодательная база формирования бюджетов субъектов Российской Федерации

К бюджетным отношениям относятся:

♦  отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

♦  отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Вместе с тем в Бюджетном кодексе Российской Федерации приведены некоторые нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Президент РФ вправе издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не должны противоречить Бюджетному кодексу и другим законам. В случае противоречия между Бюджетным кодексом и нормативными актами, подписанными Президентом РФ либо Правительством, за нормативный документ применяется Бюджетный кодекс (закон).

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Органы местного самоуправления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения в части местных бюджетов. Правовые акты органы местного самоуправления принимают также в пределах своей компетенции.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора. Но из этого правила есть следующее исключение: международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международного договора следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации или федеральным законом.

Таким образом, к источникам бюджетного права относятся Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, издаваемые Президентом РФ, органами исполнительной власти РФ, местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения в пределах наделенной их компетенции.

Эти правовые акты традиционно классифицируют по юридическим свойствам, выделяя следующие:

1.  Нормативные акты, которые устанавливают общие правила для участников финансовых отношений, регулируют определенные виды финансовых отношений; определяют конкретные признаки соответствующего вида финансовых отношений.

2.  Финансово-плановые акты, значительный массив которых характерен для бюджетного права, включают в свой состав федеральный бюджет РФ, государственные бюджеты республик, финансовые планы других финансовых органов и кредитных учреждений, финансовые планы отраслевых министерств и ведомств, сметы учреждений, организаций.

Бюджетное регулирование охватывает практически все сферы деятельности государства. Однако не следует забывать, что Конституция РФ - основной закон страны - определяет полномочия представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, а также предметы совместного ведения этих органов РФ.

Конституцией РФ установлено единство денежной системы в России, которое обеспечивается признанием рубля в качестве законного денежного средства (ст. 75) и Центрального банка РФ - единственным эмиссионным центром. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации ее Конституцией не допускаются.

В процессе деятельности по образованию, распределению и использованию централизованных государственных денежных фондов и муниципальных финансовых ресурсов складываются определенные бюджетные правоотношения между участниками бюджетного процесса - субъектами бюджетного права.

Субъектами бюджетного права Российской Федерации являются:

государство, государственные и административно-территориальные образования, в частности:

♦   Российская Федерация в целом;

♦  субъекты Российской Федерации - республики, края, области, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург;

♦ местные административно-территориальные образования (города, районы, села);

государственные и местные органы власти, в том числе:

♦ представительные органы государственной власти и местного самоуправления;

♦  исполнительные органы власти и местного самоуправления.

Субъекты бюджетного права при реализации своих прав и обязанностей вступают в бюджетные правоотношения.

К бюджетным правоотношениям относятся:

отношения, возникающие между субъектами правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе подготовки проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением.

Среди органов государственной власти к реальным (наиболее значимым) субъектам бюджетных правоотношений относятся:

1.  Органы государственной власти и управления относятся к числу субъектов бюджетного права, участие которых обязательно в бюджетном процессе. В круг органов государственной власти и управления входят органы представительной и исполнительной власти федерального уровня.

2.  Органы государственной власти субъектов Федерации.

3. Президент Российской Федерации

4.  Правительство Российской Федерации.

5. Организации - потребители бюджетных средств.

Для эффективного управления бюджетами и бюджетным процессом необходимо достаточно полное информационное обеспечение, так как при его отсутствии исключается принятие оптимальных управленческих решений, особенно по действиям в условиях бюджетного риска. Информационное обеспечение составляет многообразная информация - финансовая, экономическая, политическая, правовая, статистическая и др., при этом качество информации, ее достоверность имеют определяющее значение.

Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основе которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Реформирование бюджетного процесса сформировало новую модель организации бюджетного процесса, направленную на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.

При применении нового метода бюджетирования большую роль играет мониторинг и оценка результатов деятельности участников бюджетного процесса.

В соответствии со ст. 172 Бюджетного кодекса РФ основой для составления бюджета служит следующую информационная база:

* Бюджетное послание Президента РФ,

* Прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год,

* Основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год,

* Прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год,

* План развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Составление проектов бюджетов -- прерогатива Правительства Российской Федерации, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Иерархия бюджетного процесса в РФ выглядит следующим образом (рис. 4)

Рис. 4. Иерархия бюджетного процесса в РФ с 2007 года

 

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов.

Таким образом, бюджет как объект управления является очень сложным и разноплановым явлением, которое требует глубокого и всестороннего изучения. Также для эффективного управления бюджетами и бюджетным процессом необходимо достаточно полное информационное обеспечение, так как при его отсутствии исключается принятие оптимальных управленческих решений, особенно по действиям в условиях бюджетного риска.

1.3 Регулирование доходной части бюджетов в рамках налоговых полномочий органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления

 

Основными документами, регламентирующими полномочия субъектов РФ и ОМСУ при формировании доходов региональных и муниципальных бюджетов, выступают Налоговый кодекс РФ (НК РФ), БК РФ, Федеральный закон № 131-ФЗ и ряд других.

Общие принципы формирования доходов бюджетов всех уровней определяются БК РФ, согласно которому доходы бюджетов формируются в соответствии с законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

Собственные доходы бюджетов включают налоговые, неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления, за исключением субвенций, получаемых на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных вышестоящими органами государственной власти в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.

Далее остановимся на рассмотрении полномочий органов государственной власти субъекта РФ и ОМСУ по установлению налогов.

Региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ. Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов РФ в соответствии с НК РФ и законами субъектов РФ о налогах.

При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются НК РФ.

Законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.

В отношении налога на имущество организаций, транспортного налога которые согласно ст. 14 НК РФ являются региональными налогами, регулирование отдельных элементов налога в допустимых пределах осуществляется путем принятия специального закона на уровне субъекта РФ.

Следует отметить, что в большинстве субъектов СФО (за исключением Республики Алтай, Красноярского края, Иркутской области и др.) дифференциации ставок налога на имущество организаций по каким-либо критериям не предусмотрено.

Транспортный налог также вводится на территории субъекта РФ специальным законом, который устанавливает налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налога и авансовых платежей по налогу, а также перечень льгот.

Следует заметить, что до 2010 г. законодательные органы власти субъектов РФ были вправе изменять ставки транспортного налога на своей территории относительно ставок, установленных НК РФ, но не более чем в пять раз (в сторону увеличения или снижения). С 2010 г. разрешено увеличивать (уменьшать) ставки, но не более чем в десять раз. Кроме того, допускается установление дифференцированных налоговых ставок в отношении каждой категории транспортных средств, а также с учетом количества лет, прошедших с года выпуска транспортных средств, и (или) их экологического класса. Указанные поправки в НК РФ были приняты в конце ноября 2009 года.

Во многих субъектах СФО ставки транспортного налога в большинстве субъектов РФ не были существенно увеличены.

В Республике Бурятия в 2011 году были приняты поправки, устанавливающие ставки транспортного налога в зависимости от мощности двигателя и срока службы транспортного средства. В целом, принятие данных поправок увеличило ставки данного налога в 1,1 раза.¹¹

НК РФ предусмотрено, что законом субъекта РФ ставка налога на прибыль организаций в части, подлежащей зачислению в бюджет субъекта РФ (18%), может быть уменьшена для отдельных категорий налогоплательщиков. При этом указанная ставка не может быть ниже 13,5%.

Указанное право региональных властей реализовано в Республике Бурятия, где для организаций - резидентов особой экономической зоны туристско-рекреационного типа на территории Республики Бурятия налоговая ставка налога на прибыль, подлежащего зачислению в бюджет республики, от деятельности, осуществляемой на территории особой экономической зоны туристско-рекреационного, составляет 13,5 %.¹²

Также для инвесторов, реализующих инвестиционный проект и заключивших инвестиционное соглашения с Правительством РБ - не уплачивается налог на имущество в пределах сумм, зачисляемых в республиканский бюджет, в части стоимости имущества, создаваемого или приобретаемого для реализации инвестиционного проекта, сроком на 5 лет,  а также по налогу на прибыль, зачисляемому в республиканский бюджет - ставка снижается на 4,5 % - в первые 3 года, на 4 % - в 4-м году; на 3,5 % - в 5-м году; на 2 % - в 6-м году.