Межбюджетные отношения: их развитие и совершенствование

По поводу структуры расходов проходят острые дискуссии в самом  Правительстве, поскольку представители  отраслей всегда стремятся увеличить  свою долю. Обычно им противостоит один Минфин, иногда его поддерживает Минэкономразвития. Специальная процедура согласования заканчивается тем, что ведомства  визируют свои разделы бюджета либо выносят разногласия к премьеру или на заседание правительства.

Утверждение бюджета —  это процесс его принятия Думой, Советом Федерации вплоть до подписания Президентом закона о бюджете. В  отличие от разработки бюджета в  Правительстве, носящей по преимуществу неформальный характер, утверждение  бюджета происходит в рамках подробно регламентированной процедуры, закрепленной, в частности, Бюджетным кодексом.

Процедура в общих чертах такова. Проект бюджета поступает  вначале и Комитет Думы по бюджету  и налогам (Бюджетный комитет).

Комитет представляет свое заключение Думе, которое в итоге может  быть в трех вариантах: 1) принять (ни разу не случалось); 2) отвергнуть и вернуть  в Правительство (ни разу не случалось, несмотря на постоянную оппозиционность  Думы, это был бы скандал, способный  завершиться ее роспуском); 3) передать в Согласительную комиссию (бывало всякий раз).

С заключением Комитета бюджет попадает в Думу для обсуждения в  первом чтении. Всего чтений четыре. Первое чтение — принимается концепция  бюджета, которая потом не пересматривается. Только в третьем чтении дело доходит  до того, что особенно интересует депутатов, - до конкретных поправок к конкретным статьям, когда они могут добиться чего-нибудь для своих избирательных  округов.

Несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы в настоящее  время, в России отсутствуют включенные в бюджетный процесс эффективные  механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов.[29] 

2.2 Разграничение  расходных обязательств между  уровнями бюджетной системы РФ  

Государственный бюджет (госбюджет), по определению Бюджетного кодекса  Российской Федерации, это форма  образования и расходования фонда  денежных средств, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций государства  и местного самоуправления.^[30] Государственный бюджет можно рассматривать на стадии его окончательного утверждения законодательной властью как сумму ожидаемых налоговых поступлений и предполагаемых государственных расходов.

В формировании и развитии экономической и социальной структуры  общества большую роль играет государственное  регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе  политики. Одним из механизмов, позволяющих  государству проводить экономическую  и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в  ее состав — государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие  на образование и использование  централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

В конечном счете, бюджет можно  определить как форму образования  и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового  обеспечения задач и функций  государства и местного самоуправления.

Среди расходов федерального бюджета особое место занимают затраты  по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга. Он возникает при использовании  государственного кредита для покрытия бюджетного дефицита. Формами привлечения  заемных средств для финансирования расходов бюджета могут быть выпуск и размещение государственных обязательств, различные займы Центрального банка  РФ, коммерческих банков, внебюджетных фондов и т.д.

Государственный внутренний долг России составил на 1 января 2003 г. 21,4 млрд. руб., а внешний долг - 123,5 млрд. долл. Объем внутреннего госдолга почти в 6 раз меньше внешнего долга. Весь госдолг составляет 36% ВВП. По Федеральному закону РФ «О федеральном бюджете  на 2005 год» расходы бюджета составляют 3047,9 млрд. рублей,[31] а расходы федерального бюджета по закону РФ «О федеральном бюджете на 2006 год» – 4270114718,3 тыс. рублей.[32]

На уровне же местного самоуправления действуют свои законы в каждом отдельном  субъекте Российской Федерации. Так  в статье 1 закона Саратовской области  «Об областном бюджете на 2005 г.»  доходы утверждаются в сумме 16963922,7 тыс. руб., а расходы в сумме 17351795,1 тыс. руб.[33]

Расходы государственного бюджета  и его доходы не всегда совпадают. Если расходы больше доходов, то правительство  сталкивается с бюджетным дефицитом. Противоположная ситуация, т. е. превышение доходов над расходами, называется бюджетным профицитом, или излишком. Ключевой принцип финансовой политики - отсутствие бюджетного дефицита, обеспечение  сбалансированности бюджета. Способы  финансирования дефицита государственного бюджета и их макроэкономические последствия могут быть разными. Выделяют следующие способы финансирования дефицита: внутренние и внешние; добровольные и обязательные; банковские и небанковские; инфляционные и не инфляционные.

Монетизация бюджетного дефицита или внутреннее банковское финансирование сопровождается увеличением дохода государства от печатания денег. Это является следствием повышения  темпов роста денежной массы над  темпами роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические  агенты платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие  цены.

Дефицит государственного бюджета, который непосредственно финансируется  Центральным банком РФ, оказывает  сильное отрицательное воздействие  на платежный баланс, поскольку происходит рост предложения денег и на руках  у населения накапливается избыток  наличных средств. Он порождает увеличение спроса на товары отечественного и  импортного производства, что, и свою очередь, приводит к росту цен  и инфляции. Негативные инфляционные последствия монетизации бюджетного дефицита могут быть смягчены мерами жесткой кредитно-денежной политики ЦБ РФ. Эмиссионный способ финансирования бюджетного дефицита применялся в России на протяжении определенного периода, связанного с переходом к рыночным отношениям. Бюджеты России 1992-1999 гг. были дефицитными. Так дефицит на 1999 г. составил 3,5% к бюджету (см. Приложение №1).

С бюджетным дефицитом  в те или иные периоды своей  истории неизбежно сталкивались многие государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит - нежелательное  для государства явление: его  финансирование на основе денежной эмиссии  ведет к инфляции, с помощью  не эмиссионных средств - к росту  государственного долга. Тем не менее, бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных событий, так как различным может  быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных  вложений в развитие экономики, и  тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные  сдвиги в структуре общественного  воспроизводства.

Государственные бюджеты  многих западных стран с развитой рыночной экономикой продолжают оставаться и сейчас дефицитными. Однако в условиях относительно устойчивого экономического положения, динамично развивающейся  экономики с устойчивыми и  эффективными международными связями 6юджетные дефициты в допустимых границах не рассматриваются как отрицательные  финансовые показатели. В долг жили и продолжают жить многие развитые государства, хотя следует отметить наметившуюся в последнее время  тенденцию к сокращению бюджетного дефицита экономически развитых стран.

2.3 Разграничение  доходных полномочий 

Важнейшей частью системы  исполнения бюджета является система  кассового исполнения бюджета. Системой кассового исполнения бюджета принято  называть совокупность элементов, которые  организуют и осуществляют прием, хранение, перемещение, выдачу бюджетных средств, а также ведение необходимой  отчетности по этим процессам.

В настоящее время в  РФ переходят к казначейской системе  кассового исполнения бюджета. Преимущества такой системы состоят в том, что обеспечивается: единство кассы, оперативное получение необходимой  информации, возможность оперативного управления и контроля. Однако такое  исполнение бюджета требует создания соответствующей инфраструктуры, дополнительной подготовки кадров и др.

В Российской Федерации в 2000 - 2002 гг. бюджетная стратегия Правительства  была направлена на обеспечение сбалансированности бюджета и достаточно высокого уровня первичного профицита федерального бюджета. Такой профицит определяется без учета государственного долга. По своей экономической сути первичный  профицит федерального бюджета является прямым инвестиционным изъятием из экономики  страны и сокращением государственного спроса. Бюджетная политика, будучи неотъемлемой частью финансовой политики, ориентируется на исходный принцип  регулирования движения финансовых потоков - достижение компромисса интересов  всех участников воспроизводственного процесса, направленного на рост совокупного  потребления. Первый профицит появился в бюджете 2000 г. благодаря резкому  скачку мировых цен на нефть.[34] В 2006 г. профицит бюджета составляет 1770,5 млрд. рублей, а также по данным правительства РФ профицит 2007 года на 22 июня ожидается в сумме 1346,4 млрд. рублей, на 16 августа – 1501,8 млрд. рублей.[35]

Бюджетная система Российской Федерации, аккумулируя финансовые ресурсы субъектов государственных  правоотношений, обеспечивает их перераспределение  в соответствии с принятыми критериями и условиями финансирования производственной и непроизводственной сфер. В силу объективных причин денежные средства, перераспределяемые в производственную сферу, имеют ярко выраженный отраслевой характер, тогда как финансирование социальной сферы в ряде регионов полностью зависит от бюджетных  трансфертов. В целом представление  о государственном бюджете может  быть получено из следующего варианта примерной схемы российского  бюджета на 2002 год. 

Рис. 2. Структура доходов  федерального бюджета на 2002 год 

В доходах бюджета находят  выражение экономические отношения, которые возникают между плательщиками  и государством. Проявляются эти  экономические отношения при  совершении платежей в виде налогов  и сборов, направляемых на формирование бюджетного фонда государства. Создание рыночной экономики диктует необходимость  использования в качестве основных методов формирования доходов установление различных налогов. Экономическая  сущность налогов заключается в  том, что возникают денежные отношения, имеющие четкую объективную обусловленность, а именно они позволяют государству  получать определенную сумму денежных средств от первичных получателей  доходов. Любой налог рассматривается  в качестве экономической категории, которая выполняет две основные функции: фискальную, при помощи которой  формируется бюджетный фонд, и  экономическую, оказывающую влияние  на воспроизводство, стимулируя или  сдерживая его развитие, усиливая или ослабевая накопление капитала, расширяя или сокращая платежеспособность населения. Налог – это обязательный платеж, который поступает к государству в бюджет в определенных законодательством размерах и в установленные сроки. Кроме налогов в бюджет поступают сборы: за право торговли, за парковку автотранспорта, курортные сборы, акцизные сборы, таможенные пошлины и ряд других.

По итогам исполнения за октябрь 2006 г. уровень доходов федерального бюджета РФ составил 23,35% ВВП, уровень  расходов федерального бюджета — 14,82% ВВП, профицит бюджета — 8,53% ВВП. За январь- август 2006 года доходы консолидированного бюджета РФ составили 35,4% ВВП, расходы  консолидированного бюджета — 24,8% ВВП, а профицит бюджета — 10,6% ВВП. На 1 ноября 2006 года объем средств Стабилизационного  фонда РФ составил 1 894,09 млрд. руб. против 730,6 млрд. руб. на 1 сентября 2006 года, что  по отношению к накопленному ВВП  за январь-октябрь 2006 г. в годовом  исчислении составляет 7,8% ВВП и 7,4% ВВП  соответственно[36].

По оценке Министерства финансов РФ по кассовому исполнению в январе-октябре 2006 года федеральный бюджет был исполнен по доходам в сумме 5 092,2 млрд. руб. (23,35% ВВП), по расходам 3 231,3 млрд. руб. (14,82% ВНП). Профицит федерального бюджета  составил 1 860,9 млрд. руб. (8,53% ВВП). В таблице 1 представлена динамика основных параметров федерального бюджета РФ в 2004-2006 гг. 

Таблица 1

Основные параметры  федерального бюджета РФ (%ВВП)

Так, несмотря на то, что объем  доходов федерального бюджета в  январе-октябре 2007 г. по абсолютной величине и превысил аналогичный показатель за соответствующий период 2006 г (4 148,9 млрд. руб.), однако по отношению к  ВВП продемонстрировал некоторое  снижение (24,24% ВВП в 2006 году). Расходы  федерального бюджета в январе-октябре 2007 г. также выросли в номинальном  выражении по отношению к соответствующему показателю за 2006 г. (2 714,3 млрд. руб.), но в относительных величинах к  ВВП также значительно снизились (15,86% ВВП в 2006 году). Аналогичные выводы можно сделать, если сравнить показатели за рассматриваемый период времени  и 2006 г. Что касается сравнения с  данными за первые три квартала текущего года, то можно отметить тенденцию  к снижению доли доходов и расходов федерального бюджета в ВВП. Объем  доходов федерального бюджета в  сентябре и октябре 2007 года составил соответственно 528,3 млрд. рублей и 541,5 млрд. рублей, что составляет 20,15% и 20,5% от месячного ВВП. Расходы федерального бюджета в августе и сентябре 2007 г. составили соответственно 332,2млрд. руб. (12,67% ВВП) и 344,1 млрд. рублей (13,02% ВНП). Профицит федерального бюджета составил 196,1 и 197,5 млрд. рублей, что по отношению  к ВВП составляет соответственно 7,48% и 7,47% ВНП. Таким образом, по итогам октября можно констатировать рост доходов и расходов федерального бюджета по отношению к предыдущему  месяцу как по абсолютной величине, так по отношению к месячному  ВНП. При этом величина профицита  федерального бюджета в номинальном  исчислении и в процентах ВНП  по отношению к показателям августа  текущего года практически не изменилась. Структура поступлений доходов  за рассматриваемый период представлена в таблице 2[37].