Межбюджетные отношения: их развитие и совершенствование

Собираемость налогов  повысилась в конце 1994 г. Никаких  усилий для улучшения сбора налогов  принято не было. Итог: в 1995 г. доходы федерального бюджета составили 13,7% ВВП, в 1996 г. — 12,5%, в 1997 г. - 12,5%, в 1998 г. - 10,1% ВВП.[17] Продолжались спады производства демонетизация, которые также ухудшали условия сбора налогов. И все же в 1995—1997 гг. удалось добиться радикального сокращения инфляции. Это было достигнуто в основном за счет жесткой кредитно-денежной политики, ограничения роста денежной массы, а также рискованного привлечения на рынок ГКО иностранных инвесторов.

1.2 Содержание бюджетного федерализма

Впервые проблемы межбюджетных отношений начали исследовать американские ученые, которые и ввели термин «бюджетный федерализм». Под бюджетным  федерализмом понимается автономное функционирование бюджетов отдельных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанное на следующих принципах:

1.  самостоятельность бюджетов разных уровней;

2.  право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; праве предоставления налоговых льгот только за счет собственных доходов и т.д.;

3.  законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

4.  соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям;

5.  нормативно-расчетные методы регулирования межбюджетных отношений и предоставление финансовой помощи;

6.  наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Бюджетный федерализм — понятие, отражающее организацию финансовой системы в странах с федеративным устройством, в рамках которой определены принципы и методы распределения  доходов и расходов между уровнями власти. В США такими уровнями выступали  федеральный центр и штаты; в  Германии — федеральный центр  и земли. СССР, несмотря на то, что  по Конституции он был союзным  государством, реально являлся государством унитарным. Унитарной же была и финансовая система. В плановом хозяйстве иначе  и быть не могло: эта система признает только структуру с единым центром, который может делегировать полномочия, но может в любой момент их забрать. Не допускаются никакие правила (законы) распределения полномочий, более высокие, чем власть центра.

В рыночной экономике возможны иные варианты. Бюджетный федерализм обладает тем преимуществом, что, опираясь на правила распределения доходных и расходных полномочий, повышает ответственность всех уровней власти, прекращает иждивенчество. Поэтому  уже в 1994 г. была предпринята первая попытка реализации в России принципов  бюджетного федерализма. Инициатором  и руководителем первого проекта  был С.В. Алексашенко, тогда заместитель  министра финансов.

Этому предшествовала волна  сепаратизма, прошедшая по Российской Федерации после распада СССР, угрожавшая целостности страны. В  ходу были идеи одноканальной налоговой  системы, позаимствованные из арсенала Б.Н. Ельцина эпохи его борьбы с М.С. Горбачевым. Она предполагает поступление всех налогов субъектам  федерации с последующим взносом  в федеральный бюджет на федеральные  программы. Это означало бы распад государства, переход от федерации к конфедерации.

Республики в составе  Российской Федерации, прежде всего  Татарстан, Башкирия, Якутия добивались большей самостоятельности и  подписали с Федерацией договоры о разграничении полномочий, позволявшие  им перечислять в федеральный  бюджет меньше, чем другие, или вовсе  ничего не перечислять. Такое положение  отчасти сохранялось до 2000 г.

Однако подобное поведение  могли себе позволить только богатые  регионы, отдававшие в федеральный  бюджет больше, чем получали. Большинство  же бедных нуждались в помощи центра и объективно поддерживали федерацию. Кроме того, самыми богатыми были Москва, Петербург, Нижний Новгород, Самара, которые  никак не могли бы избавиться от российской идентичности. Это и есть Россия, которая не может желать распада самой себе. Федерация  устояла.

Первые два года с начала реформ и самостоятельной жизни  Российской Федерации отношения  центра с регионами — субъектами федерации и соответственно субъектов  федерации с уровнем местного самоуправления строились по советской  традиции, т.е. в индивидуальном порядке. А стало быть, характеризовались  произволом и благоприятными условиями  для коррупции. Это было источником напряжения в отношениях с регионами  и постоянно подогревало сепаратистские настроения. Поэтому переход к  бюджетному федерализму, основанному  на четких правилах и процедурах, был  объективно обусловлен. Вопрос в том, как его построить.

Международный опыт различает  несколько вариантов бюджетного федерализма с точки зрения распределения  доходов.

Вариант I — американский — закрепление определенных доходных источников за видами бюджетов: один налог  — один бюджет. Так, в США за федеральным  бюджетом закреплены подоходный налог  с физических лиц, налог на доходы корпораций (налог на прибыль); за бюджетами  штатов — как правило, налоги с  продаж и на имущество.

Вариант II — германский —  разделение (расщепление) поступлений  от всех или большинства основных налогов между видами бюджетов в  определенном процентном соотношении, например 50:50.

С самого начала было ясно, что  в условиях слабости государства  американский вариант нам не подходит. Иначе при полном сборе в региональные бюджеты федеральный бюджет мог  бы не получить ничего. И так все  годы налоги в региональные бюджеты  по разным причинам собирались лучше: брали натурой, что для федерации  невозможно; местные власти нелегально вводили разделение налогов уже  на стадии их сбора и первым делом  доходы зачисляли себе. Более подходящий вариант — германский или смешанный, с учетом российских традиций. Суммы  помощи (трансферты), выделяемые регионам, определялись с учетом бюджетной  обеспеченности (доходы регионального  бюджета на душу населения) региона  по отчету 1991 г. Другие налоги закреплялись: подоходный налог и налог на имущество  за региональными бюджетами (по традиции), доходы от внешней торговли, акцизы — за федеральным бюджетом.

Это был первый опыт построения правил, в которые многосложная российская жизнь не вписывалась. Главная проблема — огромные различия между регионами, необходимость крупномасштабного  перераспределения средств через  федеральный бюджет, чтобы хоть как-то выровнять ситуацию, поддержать цивилизованные социальные стандарты во всех частях страны и тем самым создать  предпосылки для укрепления ее целостности.

Можно сказать, что опыт не удался, поскольку осталась необходимость  в индивидуальных решениях, причем в 1995 г. их объем даже возрос, сводя  на нет ряд принципов бюджетного федерализма. Особенно много возражений вызывала отчетная база — с 1991 г. многое и сильно изменилось, процветающие регионы становились кризисными, а средства, если следовать правилам, надо было выделять по устаревшим показателям.

Кроме того, вследствие упадка экономики сокращалась общая  налоговая база, и это не могло  не обострять споры между центром  и регионами. Некоторые регионы, например ряд северокавказских республик, прежде имевшие бюджет, сбалансированный собственными доходами, в том числе  за счет оборонных предприятий (Дагестан), цветной металлургии (Кабардино-Балкария, Тырныаузский комбинат), туризма, теперь до 80% расходов стали покрывать за счет федеральных трансфертов.[18]

Тем не менее, несмотря на заинтересованность и Минфина, и многих субъектов  Российской Федерации в сохранении индивидуальных решений и соответственно на острую критику введенных правил межбюджетных отношений, дело, пусть  медленно, двигалось вперед. Жизнь  заставляла: в обстановке безответственности, сопровождающей индивидуальную практику распределения трансфертов, стало  ясно, что скоро все регионы  станут дотационными и неоткуда будет брать средства для помощи им. В 1995г. из 89 субъектов федерации дотационными были 70. Это еще один характерный пример российской практики реформирования: делать что-то только тогда, когда проблема перезрела, когда откладывать больше нельзя.

При так называемом правительстве  молодых реформаторов в 1997 г. Комиссия по экономической реформе дважды обсуждала проблему межбюджетных отношений.[19] В центре дискуссии было три вопроса:

·  принцип распределения трансфертов;

·  целевой подход к формированию трансфертов;

·  обусловленность получения трансфертов регионами определенными требованиями.

Пока можно сказать, что  конкретные подходы к обеспечению  обусловленности трансфертов еще  не разработаны. Возможно, что они  должны строиться дифференцированно  для отдельных регионов или групп  регионов.

В июле 1998 г. был принят Бюджетный  кодекс, а в августе правительство  Кириенко одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999—2001 годы. Этими документами  были разграничены расходные и доходные полномочия федерального и региональных бюджетов, определен состав федеральных, региональных и местных налогов. Федеральными считаются налоги, принимаемые  федеральным законодательством. В  то же время доля от федеральных  налогов (НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц и др.) может поступать в другие виды бюджетов.

Концепция декларировала  переход к нормативному методу распределения  трансфертов и определяла задания  по разработке нормативов. С 2000 г. расходы  консолидированных бюджетов субъектов  федерации должны были полностью  оцениваться нормативным методом. Однако в концепции был компромисс между разными подходами, а ее идеология предполагала выполнение еще многих работ, прежде чем правила  бюджетного федерализма обретут  необходимые законченность и  прозрачность.

Со сменой политического  руководства в 2000 г. вопросы бюджетного федерализма стали решаться во многом иначе, прежде всего потому, что безусловная  легитимность нового президента и его  решимость ввести в приемлемые рамки  своеволие губернаторов резко усилили  позиции федерального центра и позволили  сломить сопротивление введению достаточно жестких и единых правил. В итоге концепция реформирования межбюджетных отношений 1998 г., основанная на нормативном подходе, в 1999—2000 гг. была реализована с определенными  модификациями.

В мае 2001 г. Правительство  одобрило Программу развития межбюджетных отношений до 2005 года. Ключевой проблемой  действующей системы являются несоответствия между распределением бюджетных  ресурсов, полномочиями и ответственностью. При этом следует иметь в виду особенность российского федерализма, носящего конституционно-договорной характер. Существует практика заключения договоров  о разграничении предметов ведения  и полномочий между федеральными органами власти и субъектами Федерации.

Научившись делить финансовые ресурсы, но, не распределив полномочия, нельзя добиться сбалансированности территориальных  бюджетов и эффективного управления региональными финансами. Иными  словами, если раньше речь шла о межбюджетных отношениях (о финансовых потоках  между бюджетами), то в новой Программе - о содержании бюджетного федерализма, т.е. взаимоотношениях властей разных уровней по вопросам разграничения  расходных и доходных полномочий и ответственности. Стратегия Программы  основана на очевидном тезисе: реальная ответственность неотделима от реальных прав.

Это предполагает существенное расширение законодательно установленных  налоговых и бюджетных полномочий, региональных и местных органов  власти с одновременным повышением их ответственности за использование  полномочий за полученные результаты.

Позитивные шаги в совершенствовании  межбюджетных отношений были намечены в концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  в 1999 - 2001 гг. Концепция предусматривала  переход к новому способу распределения  трансфертов Фонда финансовой поддержки  регионам. Этот основной канал распределения  финансовой помощи стал намного более  прозрачным и объективным. Так источником фонда финансовой поддержки муниципальных  образований в Саратовской области (454,6 млн. руб.) в 2000 г. являлись отчисления от общего объема доходов областного бюджета в размере 13%. Однако нововведения положительных результатов не дали.

Несмотря на то, что выпадающие доходы субъектов Федерации в  связи с централизацией НДС в  федеральном бюджете возмещаются  в целом по регионам путем перераспределения  через созданный в федеральном  бюджете Фонд компенсаций, не всем из них они восполняются в полной мере. В частности это касается консолидированного бюджета Саратовской  области, в доходах которого эти  средства в 2001 г. составили 7,6%, в то время  как поступления по НДС за 1999-2000 гг. давали порядка 11%. Сократилась и  доля трансфертов, перечисляемых этому  региону из федерального бюджета, с 12% в 1999 г. до 8,8% в 2001 г.[20]

Таким образом, изменения  в межбюджетных отношениях лишь усугубили  проблему увеличения количества дотационных  территорий, а также возрастающей дифференциации регионов по налоговому потенциалу и среднедушевой бюджетной  обеспеченности.

По итогам первого полугодия 2001 г. около 50% доходов консолидированного бюджета Саратовской области  сформированы за счет отчислений по федеральным  регулирующим налогам, еще 15% - за счет средств финансовой помощи из федерального бюджета. Доходы муниципальных образований области на 56% состоят из регулирующих налогов, в том числе федеральных – 47,3% и региональных – 8,4%.[21] Существующая структура собственных налоговых доходов консолидированного бюджета Саратовской области не в состоянии обеспечить бюджетные потребности области. При уровне собственных доходов в 30-45% дальнейшая централизация налогов на федеральном уровне может окончательно подорвать финансовую базу региональных и местных бюджетов.

Имеет место вопрос о повышение  уровня централизации бюджетной  системы на основании необходимости  выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и взятия на федеральный  бюджет так называемых федеральных  мандатов (т.е. расходных решений  федеральных органов), исполнение которых  в значительной степени возлагалось  на региональные и местные бюджеты. Так, бюджет 2000 г. был утвержден с  соотношением федерального и регионального  бюджетов 70:30, тогда как ранее  оно было 50:50, а фактическое исполнение всегда шло в пользу регионов. На протесты губернаторов Минфин отвечал, что реально, с учетом трансфертов, отношение получится 53:47. Более всего  пострадали при этом органы местного самоуправления. Изменение пропорций  в консолидированном бюджете  отражало изменение баланса политических сил.