Механизмы реабилитации проблемных территорий

Теория «поляризованного развития», опоры на «регионы-локомотивы» нашла мощную поддержку среди губернаторов, представляющих наиболее высокоразвитые субъекты Федерации. «Я убежден, — говорил накануне «объединительного» референдума в регионе губернатор Красноярского края А. Г. Хлопонин, — что наступило время, когда акценты в региональной государственной политике должны быть смещены в сторону опорных регионов. В стране необходимо создать условия, при которых регионы выполнят функцию локомотивов для отстающих территорий».[21]

Свое мнение по данному вопросу высказал и глава Российского государства. В Послании Президента России Федеральному собранию 25 апреля 2005 г. В. В. Путин обратил внимание на то, что «субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики. В конечном счете — ради роста благосостояния людей». [6]

Помимо укрупнения регионов среди мер организационно-административного характера, связанных с изменениями административно-территориального устройства, как в зарубежных, так и в отечественных исследованиях называется децентрализация «столичных функций» и (или) перенос всего центра управления регионом.

Кстати, в новейшей истории РФ уже был перенос столицы Ингушетии из Назрани в Магас, как раз связанный с созданием нового субъекта РФ.

С этими же мерами в определенной степени связана практика создания дополнительных объектов регионального управления — разнообразных административных (управленческих) округов и вспомогательных центров внутрирегионального развития.

В пространственном развитии любого региона важное место имеет расположение его административного центра. Это положение играет особую роль в условиях нерыночного регулирования, сохранения высоких административных барьеров развития бизнеса. Не случайно в СССР практически все административные центры территорий, начиная от «главного города страны» — Москвы — и заканчивая райцентрами, автоматически превращались не только в центры политического, административного управления, но и во все иные возможные центры (экономические, социальные, культурные).

В условиях Российской империи губернские города старались размещать в относительно небольших городах, не имеющих крупных промышленных предприятий. Подобные принципы, например, широко используются в современных США.

Зарубежный и отечественный опыт говорит о необходимости и возможности объединять внутри крупных регионов отдельные территории (включающие два и более муниципальных образования) в особые округа. По существу они являются частью исполнительной власти регионального уровня. Формы управления такими округами могут быть различны. В целом их задача состоит в реализации общей региональной политики в привязке к конкретной территории, координации деятельности различных объектов управления на данной территории и осуществлении ее развития на основе программно-целевого подхода.

Создание округов не означает автоматического и неизбежного объединения муниципальных образований типа район, но не исключает стимулирования подобных центростремительных тенденций на ряде территорий (там, где для этого есть объективные и субъективные предпосылки).

Административные округа имеет смысл создавать на программно-целевой основе. То есть для решения конкретных проблем, имеющих существенное значение для данной территории. Иными словами, если есть проблема, решение которой требует координации усилий на основе программы, общей для группы соседних муниципальных образовали. При этом решение проблемы иным путем может быть гораздо менее эффективным.

С общероссийской точки зрения в качестве эксклюзивных мер ведения региональной политики вообще и реабилитации проблемных территорий в частности можно рассматривать региональные и местные нормативные акты. Принятые в пределах полномочий соответствующих представительных (законодательных) и исполнительных органов власти, они позволяют при правильном подходе обеспечить точный и полный учет местных особенностей при принятии большого числа нормативных актов.

Ключевую роль среди них призваны сыграть конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, и уставы иных ее субъектов.

Эти документы призваны определить основы управления конкретным регионом. На наш взгляд, во всех крупных регионах (по крайней мере, а возможно, и во всех регионах) могут и должны быть приняты законы о региональной политике на данной территории, определены ее ведущие принципы и приоритеты, указаны основные механизмы реализации, прописаны институциональные основы такой политики применительно к

конкретным территориям.

В случае формирования управленческих (административных) округов этот процесс, по нашему мнению, также должен быть закреплен региональными законами. В случае необходимости на региональном уровне можно было бы разработать и принять специальный нормативный акт о поддержке развития депрессивных и отсталых территорий, в котором были бы увязаны механизмы такого рода поддержки на уровнях органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления (с учетом их компетенции).

На наш взгляд, возможно развитие практики договорных отношений между региональной, федеральной и местной властью по поводу реабилитации конкретных проблемных территорий.

Среди эксклюзивных механизмов полнее можно рассматривать индивидуальные инвестиционные программы, разрабатываемые по каждой

конкретной территории.

«Анализ инвестиционного законодательства депрессивных регионов Южного федерального округа свидетельствует о том, — пишут А. Марголин и 3. Хутыз, — что большинство предусмотренных ими инвестиционных механизмов практически полностью заимствовано из инвестиционного законодательства регионов, имеющих минимальный законодательный риск. Именно поэтому рассматриваемые законодательные акты в своей значительной части неработоспособны из-за недостаточного ресурсного обеспечения и отсутствия должного внимания к формированию институциональных и инфраструктурных предпосылок оживления инвестиционной активности». [19]

Обращает также на себя внимание и стандартный набор механизмов государственной поддержки инвестиционной деятельности, «кочующих» из одного регионального закона в другой. В их числе субсидирование процентных ставок по инвестиционным кредитам, предоставление льгот по налогам, зачисляемым в региональные бюджеты, смешанное государственно-коммерческое финансирование приоритетных инвестиционных проектов, предоставление гарантий частным инвесторам и некоторые другие.

Практика показывает, что существенная часть проблем межбюджетных отношений возникает в ходе распределения инвестиционных средств федерального бюджета. В особенности это относится к федеральной адресной инвестиционной программе (ФАИП) и фонду регионального развития (ФРР). Причем, как свидетельствует реальный опыт использования ФАИП и ФРР, применение средств этих фондов практически не ведет к уменьшению региональных асимметрий, а в ряде случаев даже усугубляет прежние диспропорции.

Схожие проблемы проявляются в отношениях между субъектами Федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями.

Проблемы статуса программ социально-экономического развития регионов, порядка их разработки, принятия и реализации долгое время находятся в сфере внимания российский ученых.

Есть в отношении этого рода проблем и определенная нормативная база. Так, в Конституции России как о федеральном полномочии говорится об «установлении основ федеральной политики и федеральных 1грограммах в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации» (ст. 71, п. «е»), а также о «федеральных фондах регионального развития» (п. «з»). Основной закон страны отдельно не выделяет таких целей, как реабилитация проблемных территорий, снижение территориальных диспропорций либо стимулирование «регионов-локомотивов». Эти задачи могут и должны решаться в рамках внутренней политики страны, определяемой, согласно ст. 80 п. 3 Конституции России, Президентом Российской Федерации в соответствии как с самой Конституцией, так и с федеральными законами.

В то же самое время появление подобных законов тормозится со стороны представителей российской исполнительной власти под предлогом «необоснованного вторжения» законодательной власти в компетенцию власти исполнительной. Именно в результате подобного подхода в Государственной думе с 2001 г. не удается принять целый ряд законов, непосредственно связанных с применением программного подхода для целей региональной политики. Речь, прежде всего, идет о принятых во втором чтении законопроектах «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий» и законопроекта о федеральных целевых программах регионального развития. [21]

Следует признать, что программно-целевой метод как средство реабилитации проблемных территорий был в нашей стране существенным образом дискредитирован практикой применения того, что официально именовалось программами социально-экономического развития соответствующих территорий. Разработку этих программ трудно во многих случаях определять как научно-обоснованную реализации наблюдалось хроническое недофинансирование, что ставило под сомнение почти все принятые в стране программы этого рода.

Важно не просто обезличенное выделение финансовых ресурсов в проблемные регионы, но их использование для решения четко определенных проблем, поддержки региональных точек роста.

Говоря о программном подходе в преодолении территориальных диспропорций и реабилитации проблемных территорий, имеет смысл внимательно проанализировать вопросы, связанные с ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)». В основе этой программы лежал тезис о необходимости равного доступа на всей территории Российской Федерации к государственным социальным гарантиям, закрепленным в Конституции страны. Но указанная ФЦП предполагала преимущественно пассивное использование федеральной финансовой помощи, и не рассматривала, по существу, возможности наращивания налогового потенциала проблемных регионов.

Этой и подобной ей программами могла бы быть предусмотрена реализация мер, стимулирующих широкое применение совместного финансирования (из средств бюджетов разного уровня, внебюджетных фондов, предприятий, финансово-кредитных учреждений, населения) проектов развития соответствующих субъектов Федерации.

Только в канун XXI в. на федеральном уровне стало преобладать мнение о порочности выборочного предоставления льгот и преференций отдельным территориям вне единой общефедеральной политики.

Формально подобное требование вытекало из Указа Президента Российской Федерации «Об Основных положениях региональной политики в

Российской Федерации». [8]

В этом документе (который, кстати сказать, оставался действующим и основополагающим нормативным актом на момент написания этой монографии) предлагалось органам государственной власти всех уровней использовать Основные положения региональной политики в Российской Федерации при решении задач социально-экономического развития регионов Российской Федерации, а также развития федерализма и местного самоуправления. В названном Указе перечислялись и важнейшие положения региональной политики. В том числе:

• закрепление возможно большего числа полномочий из сфер совместного ведения за субъектами Российской Федерации;
• учет специфики каждого из субъектов Российской Федерации при реализации принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации Федерации между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти, а также соблюдение прав и интересов субъектов Российской Федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов федерального уровня;
• обеспечение экономических, социальных и правовых основ федерализма в Российской Федерации;
• выравнивание социальных и экономических условий развития регионов.

В указе главы государства, определявшем важнейшие положения региональной политики страны, серьезное внимание уделялось сокращению чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапному созданию условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения.

Кроме описанных выше ФЦП и различных нормативных актов, направленных на решение вопросов региональной политики в стране, принимались и особые законы индивидуального характера. Так, в рамках развития законодательства но развитию свободных экономических зон был принят Федеральный закон «Об Особой экономической зоне в Калининградской области». [8]

Данный закон позволял компенсировать дополнительные затраты по доставке продукции на остальную территорию России, которые несут производители товаров, расположенные в пределах области. Примененный в законе механизм льготных таможенных тарифов на импорт должен был стимулировать снижение розничных цен для населения области.

Нельзя не сказать о еще одном важном нормативном акте, имеющем статус федерального конституционного закона и прямо связанном с возможностями эксклюзивных механизмов территориальной реабилитации — «О Правительстве Российской Федерации» (1997).[5]

Закон устанавливал, что правительство в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации. При этом в ст. 44 указанного закона предусматривается возможность для правительства в разрешении споров и устранении разногласий между федеральными и региональными органами исполнительной власти путем создания согласительной комиссии.

Практически указанный механизм сочетался с заключением договоров и соглашений между центральными и региональными властями, в том числе и для снижения диспропорций в развитии территорий.

Среди одного из действенных способов выравнивания условий социально-экономического развития российских регионов применяется государственное регулирование цен, обусловленное федеральными нормативно-правовыми актами по тарифам на услуги естественных монополий. С этим тесно связан такой метод ценовой политики, как регулирование уровня дотаций жизненно важных предприятий с низким уровнем рентабельности (из бюджетов всех уровней) и регулирование цен на продукцию так называемых предприятий отраслей естественных монополий.

В этой связи уместно вспомнить еще один нормативный акт — Федеральный закон «О естественных монополиях». Его действие распространяется на отношения, возникающие на товарных рынках РФ, в которых участвуют не только субъекты естественных монополий и потребители, а также органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы власти местного самоуправления. Названный документ определяет ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен и тарифов или их предельного уровня в качестве одного из основных методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий.