Механизмы реабилитации проблемных территорий

Вместе с тем поступления средств от регулирующих налогов в бюджеты субъектов Федерации зависят не только от размеров нормативов отчислений в эти бюджеты. Большое значение имеет сам налоговый потенциал региона, а также эффективность сбора налогов на соответствующей территории.

Для повышения заинтересованности территорий (регионов и местных органов власти) в сборе налогов и расширении налоговой базы особое значение приобретает сокращения встречных финансовых потоков. Оно же позволяет минимизировать возможные злоупотребления и непредвиденные потери, ошибки и просчеты в ходе перераспределения средств по многоступенчатым схемам.

В России, как показывает анализ, до настоящего времени сохраняется такое положение дел, когда основным механизмом регулирования взаимоотношений Федерации, субъектов и муниципальных образований является выделение средств из «вышестоящего» бюджета в виде возмездной или безвозмездной «финансовой помощи» бюджетам «нижестоящим».

Основная часть финансовой помощи от Центра к регионам поступает в последние годы через ФФПР, Фонд компенсации, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Причем основной объем этой централизованной помощи регионам предоставляется через ФФПР (около 2/3), официальной целью которого считается выравнивание доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, правительством страны разработана и во многом реализована Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. (одобрена в августе 2001 г.). В результате проведенных мероприятий уровень «подушевой бюджетной обеспеченности» в субъектах Федерации (путем предоставления федеральных трансфертов — дотаций из ФФПР) к 2004 г. составлял приблизительно 0,8-0,95 от среднего по стране уровня до начала процедуры выравнивания, при этом бюджетная обеспеченность в регионах-донорах оставалась выше средней.

Бюджетная политика в отношении регионов складывается из двух неравных частей:

• регулирования текущих расходов (система межбюджетных трансфертов, включающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из ФФПР, субвенции и субсидии из ряда других фондов) и
• финансирования развития отдельных территорий (федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов), т. е. средств Фонда регионального развития (ФРР).

Последний занимал в 2004 г. лишь 0,9 % в расходах федерального бюджета, или около 8,3 % от общего объема финансовой помощи федерального бюджета бюджетам других уровней. Таким образом, как показывает анализ данных Министерства финансов Российской Федерации, объем так называемой текущей поддержки территорий оказался в названном выше году в 9 раз больше объема их инвестиционной поддержки.

Данный факт, по нашему мнению, красноречиво свидетельствует о том, что до настоящего времени механизм бюджетно-налоговой поддержки территорий со стороны федерального центра настроен однобоко и не способствует глубокому воздействию на процессы собственно регионального развития.

До сих пор мы концентрировали внимание в этом подразделе главным образом на механизмах бюджетно-налогового выравнивания между регионами через федеральный бюджет. В то же время, как помнит читатель, высокие территориальные диспропорции и связанные с ними социально-экономические проблемы не менее, а порой гораздо более обострены на локальном уровне, внутри субъектов Федерации.

Пытаясь установить более гибкие регуляторы в решении данных проблем, федеральный законодатель предусмотрел в ст. 136 Бюджетного кодекса России (статья вступила в силу с 01.01.06 г.) возможность устанавливать дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов региональными законами. При этом ст. 137 Кодекса предусматривает создание Регионального фонда финансовой поддержки поселений, а ст. 138 — Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Обе указанных статьи также вступили в силу с 1 января 2006 г.

Кроме того, согласно ст. 139 Бюджетного кодекса страны, с 1 января 2006 г. в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ могут образовываться фонды муниципального развития субъектов Федерации. А ст. 140 Кодекса, вступившая в силу в тот же срок, говорит о формировании регионального фонда компенсации субъектов Федерации для финансового обеспечения местными властями территорий отдельных государственных полномочий.

2.2. Механизмы программно-целевой реабилитации проблемных территорий

Если исходить из принципа системности, учитывать высокую степень неоднородности регионов и составляющих их территорий, а также огранниченность ресурсов в каждый данный момент времени, то становится очевидной необходимость программного подхода к реабилитации проблемных территорий. Причем такого рода программный подход не исключает реализации доктрины, основанной на «регионах-локомотивах» и «поляризованном развитии».

Более того, программно-целевой подход логически вытекает из самой концепции поляризованного развития при том условии, что оно должно быть в конечном счете направлено на сбалансированное развитие всего общества (государства) в целом, а не лишь отдельных его частей.

Кстати говоря, теория поляризованного развития имеет не только сторонников. Можно сказать, что главная идея этой теории выражена в тезисе о том, что рост не происходит везде и сразу, он возникает в точках или полюсах роста, с неодинаковой интенсивностью распространяется по различным каналам, вызывая разнообразные конечные результаты.

Однако, как показала практика, эффективность данного  подхода оказалась не слишком высокой. Во-первых, для создания и стимулирования полюса роста необходимы очень большие первоначальные государственные инвестиции. Во-вторых, как показывает опыт зарубежных стран, создание «полюса роста» в виде технополиса или другой организационной структуры еще не означает обязательного экономического подъема в регионе. В-третьих, реальный рост региона в большой степени определяется спецификой его внутренней индустриальной среды, состоянием производственного потенциала и структурой составляющих его отраслей. Кроме того, концепция поляризованного развития предполагает применение в области инноваций стратегии «ожидания», которая, прежде всего, апеллирует к кооперации с государством и предполагает отсев продуктов с высокой степенью риска.[18]

Кроме того, реабилитация проблемных территорий не обязательно может быть направлена на механическое выравнивание. Асимметрии не всегда и не везде следует стремиться сводить к нулю (практически это невозможно). Тем важнее становится программный подход.

Этот подход может и должен предполагать обоснованное сочетание во времени и пространстве разнообразных и взаимосвязанных  мер, способствующих в конечном счете смягчению, либо в перспективе снятию проблемных ситуаций, возникших на соответствующих территориях.

Уже имеющийся инструментарий позволяет создавать и эффективно использовать механизмы такого рода программ (подпрограмм) реабилитации проблемных территорий.

Об объективной необходимости программного управления специалисты говорят давно. Обычно его необходимость обуславливается следующим:

• экономический и правовой статус программ должен обеспечивать их безусловный приоритет в использовании ресурсов и производственных мощностей;
• решение проблем требует целенаправленных сопряженных усилий разных субъектов хозяйствования с разными формами собственности и организационной деятельности;
• сроки реализации программы и ее отдельных объектов носят долговременный характер.[24]

В основу разработки региональных программ предлагается положить следующие принципы:

• Прогноз экономической активности частного сектора; оценка на этой основе ожидаемых доходов от налоговой базы.
• Определение (по остаточному принципу) комплекса задач региональных и местных органов.
• Разработка соответствующей системы мероприятий (собственно программы).
• Оценка эффективности программы (приращения суммарной стоимости общественных и частных активов на данной территории, вызванной ее реализацией).

• Определение источников финансирования, организация их привлечения.[22]

Здесь следует упомянуть еще об одном важнейшем критерии, оказавшемся в центре научной общественности всего мира на исходе XX в. — о критерии (принципах) устойчивого, стабильного развития. О. С. Пчелинцев, сопоставляя подходы, связанные с региональным выравниванием и развитием на основе полюсов роста, даже заметил, что при переходе от нынешней политики сглаживания межрайонных различий бюджетных расходов к политике обустройства территории и развития инфраструктуры «речь идет, по существу, о практической реализации устойчивого развития. Сейчас эта концепция рассматривается чаще всего через призму экологии. Другие аспекты устойчивого развития остаются в тени»   [22]

Выступая на Госсовете, посвященном вопросам стратегии социально-экономического развития регионов (21.07.06 г.) президент страны В. В. Путин выразился следующим образом: «Полагаю, что критериями состоятельности региональных программ должны быть, прежде всего, рост объемов производства и доходов консолидированных бюджетов регионов, а также эффективное использование имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов. Надо постоянно ориентироваться на увеличение инвестиций. И, конечно, на уровень экономической, предпринимательской свободы в регионах».

Эксклюзивный характер подобных мер не исключает их крупно-масштабности. Так, проведение реформы местного самоуправления (с 01.01.06 г.), связанной с формированием муниципальных образований двух уровней, оставило вопрос о существенном видоизменении административно-территориального деления внутри регионов от Калининградской области до Дальнего Востока.

В идеале такая «перенарезка» территорий муниципальных образований должна была способствовать выравниванию их ресурсных потенциалов, социально-экономических условий, налоговой базы. То есть давала бы возможность снижения существовавших ранее диспропорций, связанных с предшествующей административно-территориальной сеткой.

К сожалению, идеалы в период крупномасштабных реформ далеко не всегда достижимы. И некоторые из причин такого рода ситуаций — отсутствие индивидуального подхода, схематичность и формализм, неоправданные спешка и кампанейщина, нехватка квалифицированных кадров, дефицит времени и финансовых ресурсов.

Практически одновременно с новой реформой местного самоуправления в стране началось (правда, более постепенно) укрупнение субъектов Федерации. О необходимости такой меры многие (хотя далеко не все) эксперты и политики говорили достаточно давно (по меньшей мере с середины 1990-х гг.). Более того, некоторые известные ученые и государственные Деятели настаивали не просто па крупномасштабном характере подобных изменений, но и на их всеобщем характере.

Наиболее радикальные подходы предполагали одновременно уменьшить число субъектов Федерации с 89, существовавших до 2006 г., до 15-17.

Л. А. Иванченко, например, предложил выделить 25 ныне существующих субъектов, которые, по его мнению, могут быть задействованы в объединительных процессах (Камчатская обл., Корякский АО, Магаданская обл., Чукотский АО, Хабаровский край, Еврейская автономная обл., Читинская обл., Агинский Бурятский АО, Иркутская обл., Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Эвенкийский АО, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО, Тюменская обл., Пермская обл., Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская республика, Республика Алтай, Республика Хакасия, Курганская обл., Костромская обл., Псковская обл.[16]

Нетрудно заметить, что объединительный процесс 2003-2006 гг. касается на практике так называемых «сложно со ставных» («матрешечных») регионов. Фактически он восстанавливает статус-кво, существовавшее еще в период СССР, когда объединяемые регионы составляли единое целое и в правовом, и в социальном, и в финансово-экономическом смысле.

Не углубляясь в дискуссию по данному конкретному поводу, согласимся, что механическое применение такого особого инструмента, как изменение статуса территории, ее административных границ, требует как серьезнейших, всесторонних обоснований, так и строго индивидуального подхода.

Между тем в стране существуют и иные точки зрения. Их суть — провести полномасштабную перекройку административного устройства страны единовременно и в относительно сжатые сроки. Например, М. 3. Юрьев предложил в результате коренной реформы территориального устройства оставить в России лишь 12 субъектов Федерации. [28]

При ином подходе (одновременном, параллельном и крупномасштабном объединении регионов) издержки реформирования было бы гораздо труднее устранять, да и сам процесс вполне мог бы выйти из-под контроля, приведя не только к экономическим, социальным, но и к острым политическим проблемам. Также следует иметь в виду, что при административно-территориальных преобразованиях в условиях директивной плановой экономики и экономики рыночной действую совершенно разные условия, разные силы и стимулы, разные мотивы и обстоятельства. Кроме того, если не злоупотреблять административным ресурсом и соблюдать конституционное требование единства экономического пространства, то само по себе отнесение той или иной территории под соответствующую региональную юрисдикцию не обеспечивает фундаментальных изменений.

Согласно разработкам Ф. Перроу, «экономическое пространство правомерно определять как силовое поле, напряженность которого неравномерна. В направлении к полюсам действуют определенные центростремительные силы; существуют и силы центробежные. Эти полюсы как бы группируют нововведения, однако вокруг определенной лидирующей отрасли, и в результате образуются территориальные концентрации. Последние характеризуются, в частности, тем, что четко прослеживается связь между производимым совокупным доходом и инвестициями, экономическим и социальным уровнем развития и т. п.» [22] То есть, если и идти на объединение в условиях рыночной экономики, то объединяться регионы должны вокруг полюсов развития.