Механизмы реабилитации проблемных территорий

2. Регулирование дифференциации доходов населения:

• Пересмотр действующей системы льгот, предоставляемых категориям граждан с целью перераспределения дотаций в пользу малоимущих слоев населения;
• Создание региональных внебюджетных фондов для улучшения и стабилизации пенсионного обеспечения;
• Регулирование тарифов на услуги с учетом уровня реальных доходов населения;
• Корректировка размеров и сроков предоставления пособий по безработице для стимулирования безработных граждан к активному поиску работы, обучению новым профессиям, пользующимся спросом на региональном рынке труда;

3. Регулирование трудовых отношений:

• Разработка концепции рациональной занятости трудоспособного населения региона в условиях структурной перестройки экономики
• Создание новых рабочих мест через стимулирование развития малого бизнеса, сферы услуг и т.п.;
• Поддержка материально-технической базы регионального центра занятости;
• Создание условий для активной деятельности частных кадровых агентств.

4. Разработка современных форм социального партнерства, объединяющих усилия государства, предпринимателей и наемных работников.[9]

Таким образом, многие проблемы преодоления депрессии могут и должны решаться на уровне регионов и предприятий путем диверсификации, конверсии, модернизации производства, улучшения регионального инвестиционного климата, стимулирования развития малого бизнеса, продвижения региональной продукции и реализации антикризисных мероприятий передовых предпринимателей отраслевых ассоциаций, общественных организаций, активной части населения.

Глава 2.  Общие и индивидуальные механизмы  реабилитации проблемных территорий.

Классификация видов помощи проблемным территориям  касались многие исследователи. Так, С.А. Булдагаева, анализируя способы поддержки  депрессивных регионов, разделила их на федеральную помощь, «участие территории в федеральной поддержке» и международную помощь. При этом явный упор в классификации сделан именно на федеральную помощь, а действиям территории отводится вспомогательный характер.

В свою очередь, федеральная помощь была подразделена  на финансовую, экономическую и внешнеэкономическую.

Под внешнеэкономической  помощью понимались «разрешения, запреты, лицензии, сертификаты». Международная помощь подразделялась ею на техническую и инвестиционную. Среди видов экономической помощи фигурировали «госзакупки, приватизация предприятий, размещение госпредприятий». В части финансовой помощи автор выделяла государственные субсидии, «регионально ориентированные государственные инвестиции, налоговую политику, льготные займы».

Этот и иной способы классификации, разумеется, можно подвергать критическому анализу, указывать на из недостаточную полноту, либо, наоборот, излишнюю избыточность. Но в любом случае несомненно, что государство, как главный регулятор финансово-кредитных отношений, бюджетной и налоговой систем может и должно использовать эти системы при развитии проблемных территорий.

Как показывают многочисленные исследования, реабилитация проблемных территорий может и должна состоять из двух больших групп методов: общих (универсальных), применимых практически во всех случаях, и индивидуальных (выборочных, частных), использование которых носит выраженный эксклюзивный характер. В свою очередь, методы эти можно подразделить в зависимости от уровня их использования на федеральные, региональные и местные (локальные)

Так, федеральная  поддержка депрессивным  и отсталым регионам может включать в себя следующие  виды помощи:

• Финансовая – это государственные субсидии местным органам власти ( как правило, целевые, с жестким контролем федеральных ведомств), регионально ориентированные инвестиции в производственную, социальную и экономическую инфраструктуру, субсидии и кредиты частным компаниям для стимулирования деловой активности в промышленных районах, стимулирующая налоговая политика.
• Экономическая – размещение в депрессивных и отсталых районах новых государственных предприятий, государственные заказы на продукцию и услуги частных фирм, товарный и валютный «демпинг», реализация локальных программ.
• Внеэкономическая – принудительные правительственные контракты на различные виды поставок в проблемные регионы, законодательное регулирование и специальные правовые нормы в области амортизации, землепользования, охраны окружающей среды, нормирование и рациональное потребление отдельных видов ресурсов.[27]

Механизмы реабилитации могут быть основаны как на применении только властных механизмов, так и  на использовании возможностей партнерских  отношений власти – бизнеса –  общества.

Из всего  инструментария более подробно остановимся  на механизмах бюджетно-налогового выравнивания и программно-целевой реабилитации. Хотя эти механизмы на практике в значительной мере взаимосвязаны и взаимообусловлены, рассмотрим каждый из них отдельно.

2.1 Механизмы бюджетно-налогового выравнивания проблемных территорий

Закономерным следствием российских территориальных диспропорций является значительное различие не только отдельных территорий, но и целых регионов, в пополнении соответствующих бюджетов за счет средств, собранных на их территории. Авторы специального труда, посвященного проблемам «бюджетного федерализма» констатировали в 2001 году: «различия между российскими регионами в уровне отдельных налоговых доходов огромны. Основная причина этого объективна – огромные диспропорции между территориями в уровне экономического развития. Это обстоятельство прежде всего, свидетельствует о насущной необходимости оказания из федерального бюджета финансовой помощи региональным бюджетам. Причем, учитывая большую инерционность региональных пропорций в состоянии экономики, эта необходимости в среднесрочной перспективе вряд ли исчезнет» [13]

Практически все авторы отмечают, что решение проблемы совершенствования межбюджетных отношений должно быть комплексным и одной, пусть и весьма эффективной, реализации принципа бюджетной автономии здесь явно недостаточно. Необходимы дополнительные стимулирующие воздействия при распределении налоговых полномочий в сочетании с существенной корректировкой трансфертной политики в направлении использования части ресурсов на реализацию приоритетных проектов развития экономики субъектов Федерации.

«В этой связи, — пишут А. Марголин и 3. Хутыз, — возможно включение в состав фондов поддержки регионов специального Фонда субсидий на региональное развитие. Его отличительной чертой могло бы стать долевое финансирование из федерального и региональных бюджетов с использованием на осуществление приоритетных инвестиционных проектов социального, экологического и инфраструктурного назначения в регионах».[20]

Есть и иные предложения для усиления эффективности распределения и использования бюджетных средств. Так, бывший заместитель руководителя президентской администрации, впоследствии полпред Президента России в Южном федеральном округе Д. Козак предложил предоставлять благополучным регионам некие преференции, в то же время «в сверхдефицитных» регионах (с объемом дотаций более 80 %) — вводить «кризисное управление сроком на один год».[12]

Как показывают проведенные исследования,  распределение бюджетных доходов и расходов между существующими уровнями, бюджетные трансферты были и будут одними из наиболее распространенных методов смягчения региональных дифференциаций. Данные положения законодательно закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Анализ многочисленных источников показывает, что нередко весь комплекс проблем экономического развития регионов сводят к межбюджетным отношениям. В то же время зачастую те же авторы констатируют, что межбюджетные отношения несовершенны, концентрация доходов на федеральном уровне не сбалансирована с перераспределением обязательств вниз, на уровень регионов и муниципалитетов. В результате регионы во многом стали пассивными заложниками проводимой федеральным центром политики реформирования экономики и ускорения экономического роста.

Суть межбюджетных отношений, как правило, сводится к перераспределению средств бюджетов более высокого уровня (федерального, регионального) бюджетам территорий, испытывающим (по различным причинам) недостаток собственных финансовых средств.

Данный метод является основным. Именно на его основе образован общефедеральный фонд выравнивания развития регионов, официально в Бюджетном кодексе (ст. 131) называемый Федеральным фондом финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР).

В течение 1994-2004 гг. Министерство финансов России с участием других правительственных учреждений и научных организаций проводило неоднократные и существенные видоизменения способов межрегионального распределения средств федерального бюджета, выделенных для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Постепенно подобная методика становилась все боле сложной, многофакторной. Вместе с тем по мере ее усложнения зачастую искусственно нивелировались первопричины асимметрий.

В результате вместо лечения причин проблемности регионов мы имеем дело с «симптоматическим лечением». Это подчас не только объективно усугубляет ситуацию в проблемных территориях, но и порождает в них иждивенческие настроения.

Так, Н. Г. Иванова, рассматривая региональный аспект бюджетной политики в современной России, пишет о том, что рост и усложнение форм финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации свидетельствует о ее отрицательном воздействии на самостоятельность регионов, дестимулирует развитие собственной доходной базы, сужает возможности региональных органов власти при проведении самостоятельной бюджетной политики. При этом сама финансовая помощь ограничена, она не может в полной мере решить задачу выравнивания, не говоря уже об обеспечении развития.[15]

В то же время отток значительных финансовых средств на цели межрегиональных трансфертов сокращает финансирование других не менее значимых направлений финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Дня выработки эффективных рекомендаций по направлениям расходов федерального бюджета в целях межрегионального выравнивания целесообразно уделять гораздо большее внимание диагностике системы формирования финансовых ресурсов региональной политики в России.

С учетом сказанного можно сделать вывод о том, что общие подходы к формированию финансовых ресурсов региональной политики для современной России должны удовлетворять следующим основным требованиям.

В первую очередь, содержать предложения, основанные на реалистичной оценке экономических отношений, состояния федерального, региональных и местных бюджетов, политической ситуации в стране, имеющихся форм и способов взаимодействия федеральных, региональных и местных элит.

Далее, такого рода финансовые схемы и механизмы региональной политики должны удовлетворять не только требованиям абстрактной эффективности, но и принципам «территориальной справедливости». Бюджетные средства следовало бы в максимальной степени сконцентрировать на наиболее важных направлениях региональной политики.

При этом подобные решения должны приниматься таким образом, чтобы не допустить дальнейшего увеличения резких пространственных различий в уровнях развития и уровнях жизни населения различных регионов. Последнее предполагает, в частности, обеспечение гражданам страны независимо от места их проживания минимальных социальных стандартов.

При финансировании региональной политики за счет федеральных источников, в том числе с целью преодоления депрессивности или отсталости конкретных территорий, необходимо руководствоваться соблюдением принципа сохранения общегосударственных интересов. Более того, в этом случае можно смело декларировать примат федеральных интересов над региональными, местными. В частности, федеральная поддержка проблемных (особенно кризисных) территорий в безусловном порядке должна обеспечивать сохранение единства страны и целостности ее экономического пространства. Но и при выделении финансовых средств за счет региональных и местных источников общегосударственные принципы и интересы также должны соблюдаться.

Однако здесь, как нам кажется, речи об абсолютном примате общефедеральных интересов уже быть не может. Основание такого рода подхода заключается в федеративном характере нашего государства.

Говоря о федеральной поддержке проблемных территорий, следует постоянно анализировать вопрос о том, в какой мере данная поддержка способствует созданию условий для устойчивого развития соответствующих регионов на основе их собственных возможностей. По нашему мнению, очевидно, что вся совокупность регионов-реципиентов может быть подразделена в этом отношении на те, которые в перспективе имеют возможность для относительно самостоятельного развития в обозримом будущем, и те, которые таковой практически не имеют не только в среднесрочной, но и в весьма долгосрочной перспективе.

Рассматривая вопросы бюджетно-налоговой поддержки с целью реабилитации проблемных территорий, нельзя согласиться с теми, кто не видит особых различий между двумя формами межбюджетных отношений — через нормативы отчислений от регулирующих налогов и прямые перечисления из федерального бюджета в бюджеты регионов, в том числе в форме трансфертов из ФФПР.