Коррупция в государственном аппарате

       Одной из самых беспардонных конституционных  привилегий "народных избранников", способствующих безнаказанности организованно-коррупционного криминала и подрывающих национальную безопасность страны, является парламентский иммунитет в российской интерпретации.

       В соответствии с российской Конституцией, ни один член парламента (не только Думы, но и Совета Федерации) не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску и дальнейшему уголовному преследованию даже за уголовные деяния, никак не связанные с его депутатской деятельностью, если он не застигнут в момент совершения преступных действий или сам парламент (по ходатайству Генерального прокурора) не санкционировал простым большинством осуществление в отношении его вышеупомянутых правовых процедур. Даже если он совершит бытовое убийство, за ним сохраняется парламентский иммунитет.

       Однако  формальная возможность лишения  парламентской неприкосновенности не устраняет практически непреодолимых  трудностей в возбуждении и расследовании  уголовных дел в отношении  депутатов, сборе необходимых доказательств. По общему правилу, законодатели не идут на лишение своих коллег парламентского иммунитета, чтобы не создавать опасный прецедент, который может быть применен и к ним самим. Воров и взяточников, заказчиков убийств, мошенников не привлечешь без согласия их коллег, какие бы доказательства прокурор ни представил. Поэтому правоохранительные органы интерпретируют упомянутый иммунитет как простой запрет на уголовное преследование в отношении членов законодательного органа.

       Уместно отметить для сравнения, что в  США члены Конгресса обладают крайне ограниченной формой парламентской неприкосновенности. Они конституционно защищены от привлечения к ответственности или от подачи судебных исков за любые их заявления, сделанные во время парламентских дебатов или в написанных ими официальных докладах. Но они могут быть арестованы и подвергнуты уголовному преследованию за предполагаемые преступления. В Японии депутат неприкосновенен лишь во время заседания парламента. В Англии народный избранник вообще привлекается к ответственности наравне со всеми гражданами. В Италии сами депутаты отказались от подобной привилегии.[5]

       В России конституционная защита членов парламента от уголовного преследования  изначально была задумана как гарантия политической независимости законодательной  ветви власти, как преграда необоснованным арестам, уголовным преследованиям депутатов со стороны исполнительных властей за критику их деятельности. На деле это послужило лишь вкладом в криминализацию парламента, в создание заповедной гавани для представителей преступной среды, в создание имиджа коррумпированной России в глазах всего остального мира.

       То  же самое произошло на уровне региональных законодательных органов. Федеральный  закон 1999 г. "Об общих принципах  организации законодательных органов  государственной власти субъектов РФ" предоставил иммунитет региональным депутатам, а многие регионы даже приняли свои законы о депутатской неприкосновенности.[4] Тем самым была создана так и не разрешенная до сих пор коллизия между Конституцией РФ, которая предоставляет право на неприкосновенность (с известным условием) только членам СФ и депутатам Госдумы, и противоречащими Конституции РФ упоминавшимся Федеральным законом 1999 г. и региональными актами, распространившими это право на народных избранников уровнем пониже.

       Наличие этой коллизии подтвердил Верховный суд РФ в своем решении по делу Анатолия Быкова, известного уголовного авторитета, предпринимателя и депутата Красноярского законодательного собрания. Красноярские законодатели не дали санкции на предание суду своего коллеги, на что имели право в соответствии с Законом 1999 г. Верховный же суд признал, что отказ красноярских законодателей "основан на нормах закона, противоречащих Конституции РФ", и что региональные законодатели не вправе делать изъятия из уголовного закона: это прерогатива только федеральной власти. Но напомню, что именно эта же власть в 1999 г. приняла упомянутый закон "Об общих принципах…", где закреплен иммунитет за региональными законодателями, каковым и является Анатолий Быков. Порочный круг замкнулся, и его надо разрывать.

       Сегодня необходимо, во-первых, внести изменения  в соответствующие нормы Конституции  РФ, сузив возможности парламентской  неприкосновенности на федеральном  уровне до "цивилизованных" рамок, как это принято в остальном  мире, или вообще отменить ее.

       Во-вторых, аналогичным образом следует  поступить с неприкосновенностью  региональных законодателей. Для этого, как минимум, необходимо обращение - в частности Президента РФ - в  Конституционный суд России с  просьбой решить вопрос о конституционности (точнее, неконституционности) соответствующих положений Закона 1999 г. и опротестование прокурорами федеральных округов соответствующих актов регионов. Сам Конституционный суд по собственной инициативе возбудить подобный процесс не имеет права.

       Наконец, в-третьих, необходимо признание в качестве неконституционного венчающего пирамиду "неприкосновенностей" Указа о предоставлении гарантий бывшему президенту Б. Ельцину и членам его семьи. Б. Ельцину, вопреки Конституции РФ, гарантирована пожизненная неприкосновенность, освобождающая его от ответственности не только за прошлые, но и за возможные будущие прегрешения. Первый президент России навечно гарантирован от обысков, допросов и личных досмотров. Российские таможенники не имеют права проверять его багаж, а следователи не могут приобщить к делам в отношении других лиц ни один документ за ельцинской подписью, ибо формально все они являются его собственностью, защищенной указом. В цивилизованных странах пожизненной неприкосновенности для отставных лидеров нет, зато существует широкая практика привлечения бывших президентов к ответственности за совершенные ими злоупотребления, включая преступления. Указ очевидно неконституционен и создает правовой прецедент неприкасаемости для преемников Б. Ельцина, какие бы злоупотребления они ни совершили.

       Наряду  с этим, необходима реализация комплекса  специальных правоограничений, сужающих или исключающих возможность  корыстного злоупотребления властными  и управленческими полномочиями. Они используются во всем мире, тщательно  регламентируются в законе, снимая тем самым проблему некоторых коллизий с конституционными правами и свободами. Только российской бюрократии все еще удается сопротивляться реализации таких ограничений под прикрытием лицемерных ссылок на нарушения прав человека: права на личную жизнь, на банковскую тайну, права равного доступа к государственной службе, пассивного избирательного права.

       Между тем, среди российских специалистов в области социологии, криминологии, уголовной политологии и права  общепризнанной является точка зрения, согласно которой для подобных ограничений существуют веские основания. И главное из них - двойственность феномена власти: с одной стороны, властные отношения являются объектом повышенной правовой (в частности, уголовно-правовой) охраны, с другой - власть (особенно в российской истории) всегда выступала источником повышенной опасности, народных бед и страданий. И вполне естественно, что к субъектам, подвизающимся в этой сфере, должны предъявляться повышенные требования и - подчеркиваю - применяться добровольные правоограничения, с которыми они соглашаются заранее (давая подписку об этом, как, скажем, в США) при вступлении в публичную должность.

       Существует  для этого и правовая основа - целый ряд международно-правовых актов, а также ст. 55 Конституции  РФ, которая предусматривает, в частности, возможность ограничения прав и свобод граждан, если это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Коррупция, бесспорно, посягает на перечисленные ценности, а упомянутые ограничения являются конституционно обоснованной необходимостью в целях защиты от коррупции.[7]

       В соответствии с именно этими положениями  предпринимаются попытки - правда, не всегда последовательные и эффективные - включения в отраслевое законодательство норм с перечнем разного рода ограничений, в комплексе составляющих правовую основу для контроля над коррупцией в целом, над коррупционной преступностью в частности.

       Наиболее  детально перечень антикоррупционных запретов и ограничений изложен в федеральном законодательстве о государственной службе в Российской Федерации. Ранее это касалось прежде всего ФЗ от 31 июля 1995 г. № 119, а ныне - ФЗ № 58 от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и ФЗ № 79 от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". [4] В частности, в ФЗ № 79 детально прописаны обязанности гражданских служащих (ст. 15), ограничения и запреты (стст. 16, 17), требования к служебному поведению (ст. 18), требования при поступлении на государственную службу (стст. 21, 22), основания для привлечения этих лиц к различным видам ответственности (стст. 13, 14, 33). В соответствии с положениями названных законодательных актов государственный служащий не вправе:

       - заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной или иной творческой деятельности;

       - быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

       - заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

       - состоять членом органа управления коммерческой организацией;

       - быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

       - использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

       - получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

       - получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

       - принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

       - выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами или договоренностями на взаимной основе;

       - принимать участие в забастовках;

       - использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений, за исключением профессиональных союзов.

       Кроме перечисленного, государственный служащий обязан передавать в доверительное  управление под гарантию государства на время прохождения службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций.

       Предусмотрена также обязанность гражданина при  поступлении на государственную  службу или государственного служащего  ежегодно предоставлять в налоговую службу сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему имуществе, которое подлежит налогообложению.

       Целый ряд других отраслевых законов воспроизвел  перечисленные ограничения. В частности, они предусмотрены в федеральном законодательстве о муниципальной службе, в стст. 7, 8 Федерального закона "О службе в таможенных органах". Распространяются эти ограничения, в соответствии со ст. 40.2 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", на должностных лиц прокуратуры. Несколько более узкий их перечень содержится в ст. 3 Федерального закона "О статусе судей в Российской Федерации", в ст. 20 Федерального закона "О милиции", в ст. 4 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. и Закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. устанавливают ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица. В частности, кандидат обязан сообщить о себе ряд достоверных сведений, в том числе сведения о неснятых и непогашенных судимостях, о доходах, движимом и недвижимом имуществе, он также не должен использовать преимущества должностного или служебного положения.

       Итак, правовая основа антикоррупционной  борьбы несомненно существует, даже при  отсутствии комплексного Закона о контроле над коррупцией, судьба которого терниста и непредсказуема. Основная проблема на сегодня - достижение последовательного и неукоснительного соблюдения отраслевого законодательства, его совершенствование, блокирование лазеек, широко используемых коррупционерами во власти.

       В этой связи, во-первых, необходимо четкое определение в нормативном порядке  сроков антикоррупционных ограничений  для различных категорий представителей власти, иных должностных лиц. Так  же, как и во многих зарубежных странах, эти сроки, по общему правилу, должны распространяться не только на период службы субъекта в государственном учреждении, но и действовать в отношении некоторых ограничений гораздо дольше - после оставления государственной службы по различным причинам, в том числе с выходом на пенсию. В частности, необходим запрет для государственных служащих в течение определенного срока переходить на работу в частные фирмы, курировавшиеся ими (их учреждениями) в период государственной службы. Хорошо известно, что многие представители чиновничьего корпуса, используя служебное положение, заранее готовят свой переход в частные компании, с которыми ведет дела их ведомство, рассчитывая небескорыстно реализовать там накопленные на государственной службе связи и возможности.