Конституция РФ - основной источник права

    Особое  место конституций и уставов  в системе законодательства субъектов  прямо вытекает из положений ст. 5 федеральной Конституции, где конституция  и устав не охвачены общим понятием «законодательство».

    В ст. 66 Конституции РФ закрепляется, что статус республики определяется федеральной Конституцией и конституцией республики, а статус других субъектов  Федерации - федеральной Конституцией и уставом соответствующего субъекта. Эти положения свидетельствуют  об учредительном характере конституций  и уставов субъектов и вместе с тем о его неразрывной  связи с учредительной природой федеральной Конституции.

    Именно  совокупным действием учредительной  власти Федерации и ее субъектов  в полной мере определяется статус субъекта, основы его устройства, организация  системы власти, полномочия субъекта.

    Принятие  Конституции и устава отнесено к  исключительным предметам ведения  самого субъекта, но с условием соответствия их положений Конституции РФ, основам  ее конституционного строя, Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и другим федеральным законам. Поэтому вполне правомерно, что в конституциях и уставах субъектов воспроизводятся основные принципы основ конституционного строя, правового статуса личности, федеративного устройства, закрепленные в федеральной Конституции.

    Естественно, включение в конституцию и  устав этих общефедеральных начал  устройства государства и общества каждым конкретным субъектом не означает, что он их самостоятельно учреждает. В силу прямого действия Конституции  РФ на всей территории страны ее принципы и начала реализуются непосредственно  в каждом субъекте. Однако их отражение  в конституциях и уставах субъектов  имеет важное значение для целостной  правовой характеристики статуса субъекта, основных начал его устройства, положения  человека и гражданина. Таким путем  обеспечивается правовая форма распространения  основных начал федеральной Конституции  на уровень субъектов, что необходимо для сохранения единства правовой системы государства.

    Отражение принципов федеральной Конституции  в учредительных актах субъектов  выступает непосредственной юридической  основой обязанности всех органов  государственной власти каждого  конкретного субъекта их соблюдать, включать в их охрану не только федеральные  механизмы защиты, но и те, которые  есть на уровне субъектов Федерации. Имеет значение и то обстоятельство, что через конституции и уставы субъектов положения федеральной  Конституции, реализуемые на региональном уровне, становятся более близкими и понятными населению субъекта.

    В одних конституциях и уставах  такое воспроизведение положений  федеральной Конституции дается более полно, в других менее полно. Это разнообразие не является неправомерным. Указанное воспроизведение не должно быть зеркальным, как было в прошлом  конституционном законодательстве советского периода, когда конституции  республик практически полностью  воспроизводили текст Конституции  СССР. Однако если то или иное принципиальное положение федеральной Конституции  не отражено в конституции или  уставе субъекта, это не означает, что  в данном субъекте оно не применяется. В силу верховенства и прямого  действия Конституции РФ оно обязательно  для субъекта.

    Так, например, в Уставе Костромской области  права и свободы человека и  гражданина не перечисляются, а отмечается, что на территории области человек  и гражданин обладают правами  и свободами, несут равные обязанности, определенные Конституцией РФ, федеральными и областными законами, а также  нормами международного права. В  других конституциях и уставах права  и свободы, закрепленные в федеральной  Конституции, перечисляются подробно. Однако такая различная форма  закрепления ни в какой мере не отражается на реальном статусе личности.

    Более высокий уровень учредительной  власти субъектов при принятии своих  конституций и уставов характерен для закрепления тех правоположений, которые отнесены к их исключительному  ведению и по которым они вправе осуществлять собственное правовое регулирование (т.е. в рамках ст. 73 Конституции  РФ). В этих пределах субъект самостоятельно разрабатывает свою конституцию (устав): ее структуру, содержание, систему органов, их наименования, полномочия, конкретное выражение принципа разделения властей, избирательную систему, административно-территориальное  устройство, организацию местного самоуправления и решает другие вопросы, входящие в  сферу его исключительной компетенции, определяет характер и полноту правового  отражения начал, лежащих в основе федеральной Конституции.

    По  отношению ко всем другим нормативным  правовым актам субъекта Федерации  конституция, как и устав, обладает высшей юридической силой.

    Все иные нормативные акты субъекта Федерации  не могут противоречить конституции  или уставу.

    В некоторых республиках и областях имеются соответственно конституционные  и уставные суды. Они разрешают  дела о соответствии всех нормативных  правовых актов субъектов Федерации  их конституциям и уставам.

    По  своей структуре конституции  и уставы¹⁵ имеют как общие черты, так и различия. Во всех указанных актах имеются, как правило, небольшие преамбулы, не одинаковые по своему содержанию. Большинство конституций и уставов делятся на разделы, разделы - на главы, главы на статьи. Некоторые акты содержат по два раздела, подобно тому, как это сделано в федеральной Конституции. (Например, республики Северная Осетия - Алания, Ингушетия.) Однако в некоторых конституциях и уставах насчитывается большее количество разделов. Так, в конституции республики Карелия 7 разделов, Башкортостан - 6, Татарстан - 8, Саха (Якутия) - 9, в Уставах Воронежской и Калининградской областей - по 8. Подавляющее большинство уставов и некоторые конституции делятся только на главы, а Степное Уложение республики Калмыкия - только на статьи.

    Различна  и последовательность глав. Так, обычно в качестве первого раздела, главы  закрепляются нормы об основах конституционного строя (государственного и общественного  строя; общие положения). Однако в  некоторых уставах на первое место  ставится глава о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина (например, уставы Курской и Воронежской  областей). Некоторые конституции  и уставы имеют главы, не типичные для большинства такого рода актов. Так, в конституции Республики Саха (Якутия) есть главы «Внешние связи республики», «Экономическая основа республики», в уставе Приморского края – «Избирательная система», в уставе Саратовской области – «Финансы области», «Социальная сфера», «Обеспечение порядка и безопасности» и проч.

    Установлен  и особый порядок принятия конституций  и уставов субъектов, их пересмотра, изменения, внесения поправок.

    1. Принятие конституции и устава  отнесено к предметам ведения  законодательного (представительного)  органа субъекта, причем по решению,  принятому не менее чем 2/3 от  общего числа депутатов, т.е.  квалифицированным большинством. Конституции  многих республик приняты, как  отмечается в их преамбулах, народом  данной республики. В Конституции  Республики Ингушетия прямо предусмотрено,  что новая Конституция принимается  на основе всенародного референдума.

    В некоторых уставах записано, что  они принимаются представительным органом, действующим от имени граждан  России, проживающих на территории данного субъекта.

    В ряде уставов закреплено, что принятию нового устава обязательно должно предшествовать вынесение его проекта на консультативный  референдум (Приморский край) или что  проект может быть вынесен на народное обсуждение либо на консультативный референдум (Волгоградская область).

    2. Как в конституциях, так и в  уставах определен круг субъектов,  которые могут вносить предложения  об их пересмотре, поправках, изменениях. В республиках это, как правило,  Президент, депутаты (1/3, 1/5 или определенное  число) законодательного (представительного)  органа, в некоторых - Правительство,  Конституционный суд, Арбитражный  суд и иные органы, обладающие  правом законодательной инициативы. В Республике Ингушетия с данной  инициативой могут выступить  и граждане, собравшие 10 тыс. подписей  избирателей.

    Предложения о пересмотре, изменении уставов  могут вносить: часть депутатов  законодательного (представительного) органа (1/3, 1/5, определенное число); глава  исполнительной власти, губернатор; в  некоторых субъектах - граждане (2% - в Приморском крае, 40 тыс. - в Воронежской  области, 25 тыс. - в Саратовской области); постоянные комиссии законодательного (представительного) органа (Курская  область); судебные органы и прокурор области (Волгоградская, Воронежская  области); выборные органы районного  и городского самоуправления (Вологодская, Воронежская, Калининградская области).

    3. Как для конституций, так и  для уставов субъектов Федерации  характерны нормы о недопустимости  изменений, пересмотра определенных  глав или статей представительным (законодательным) органом.

    В конституциях это относится, как  правило, к главам об основах конституционного строя республики, правах и свободах граждан и порядке пересмотра и изменения конституции.

    Предложения об изменении этих разделов или глав принимаются в усложненном порядке. Например, в Республике Башкортостан - при условии поддержки их подписями 50 тыс. избирателей, в Республике Бурятия - голосованием 3/4 депутатов Народного  Хурала, с последующим созывом  Конституционного Собрания. В Республике Тыва изменение гл. 1 («Государственное устройство Республики Тыва») производится Великим Хуралом на основе референдума. В республике Северная Осетия - Алания Президент вправе распустить Парламент в случае пересмотра им основ конституционного строя, закрепленных гл. 1 Конституции, и представить закон о поправках к этой главе на рассмотрение вновь избранного Парламента. Положительное решение последнего о необходимости пересмотра гл. 1 не может служить основанием роспуска Парламента, а закон остается в силе.

    В уставах некоторых субъектов  тоже имеются нормы об особом порядке  изменения тех или иных положений.

    Так, в Уставе Смоленской области установлено, что изменение ст. 5, 12, 15, определяющих основы устройства области, означает пересмотр  Устава в целом и влечет принятие нового Устава. В Уставе Московской области закреплены нормы о том, что положения разделов 2 и 9 (о  правах и свободах человека и гражданина и об изменениях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой, а также о том, что положения разделов 1, 2, 3, 4 и 9 Устава не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией России и федеральными законами. В Саратовской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав принимается Думой после одобрения поправок и предложений к Уставу не менее чем 2/3 выборных органов местного самоуправления.

    Конституции и уставы должны соответствовать  Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному  ведению Российской Федерации и  ее субъектов (ст. 72).

    Норма об обеспечении соответствия конституций  и уставов Конституции РФ, о  верховенстве Конституции России закреплена в различных формулировках и  в конституциях ряда республик и  во многих уставах.

    Так, в Конституции Республики Тыва указано, что в случае противоречия Конституции  республики Конституции РФ действуют  нормы последней по полномочиям, отнесенным к ведению Российской Федерации и к совместному  ведению Федерации и Республики.

    Уставы  некоторых областей устанавливают, что при внесении изменений в  Конституцию Российской Федерации, принятии новых федеральных законов  по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения  положения уставов применяются  в части, не противоречащей Конституции  РФ и федеральным законам, и указывается, что в течение определенного  срока (три месяца, один месяц) необходимо внести поправки в уставы (Приморский край, Воронежская область, Самарская  область)¹⁶.

    Соответствие  конституций и уставов федеральной  Конституции и уровень этого  соответствия обусловливаются объективными факторами. Соответствие устанавливается  только в той мере, в какой это  необходимо, чтобы создать условия  для функционирования Российской Федерации  как целостного единого государства, обеспечить единое экономическое пространство, единые основы статуса личности, прямое действие Конституции РФ и федеральных  законов на всей ее территории, претворение  в жизнь основ конституционного строя России.