Виды противоречий и способы их преодоления

1.2. Противоречия  муниципальных актов законодательству  субъектов Российской Федерации.

Отдельные нормы  Положения "О муниципальной службе в Чердаклинском районе", утвержденного решением Совета депутатов от 27.04.02 N15, также не соответствовали действующему законодательству. В частности, квалификационные требования, предъявляемые для замещения муниципальных должностей муниципальной службы, не соответствовали требованиям п.5 ст.2 Закона Ульяновской области "О муниципальной службе и муниципальных должностях в Ульяновской области" от 15.09.2003 г. N 046-ЗО (3).

1.3. Противоречия  муниципальных актов уставам  муниципальных образований и  другим муниципальным актам более  высокой юридической силы, принятым  компетентными органами.

Согласно пункту 3.3. Устава комитета социальной защиты населения администрации Новомалыклинского района, утвержденного Постановлением Главы Новомалыклинского района Ульяновской области N12 от 9 февраля 2004 года, комитет в пределах своей компетенции издает постановления, распоряжения, приказы, и инструкции, обязательные для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм. Данное положение противоречит Уставу Новомалыклинского района, в части 1 статьи 41 которого определено, что Устав района, решения Совета депутатов, постановления и распоряжения Главы района, постановления и распоряжения глав сельских администраций, приказы руководителей отраслевых и территориальных подразделений администрации, муниципальных служб и учреждений, решения, принимаемые жителями района на референдумах, собраниях (сходах) составляют систему актов местного самоуправления. Таким образом, Устав Новомалыклинского района не предусматривает возможности издания комитетом социальной защиты населения администрации таких правовых актов как постановления и распоряжения.

Спецификой всех подвидов данной классификации является то, что их наличие обуславливает  необходимость изучения большого массива  нормативных правовых актов различной  юридической силы и определения  надлежащего правового регулирования  конкретных правоотношений, что связано  со значительными материальными, временными и трудовыми затратами.

2. Классификация  по времени возникновения противоречия

2.1. Противоречие  муниципального акта, возникшее  изначально, с момента его создания. К данному виду относятся большинство  незаконно издаваемых нормативных  правовых актов. Юридическая их  специфика заключается в том,  что они изначально не должны  порождать правовых последствий.

2.2. Противоречие  муниципального акта, возникшее  вследствие изменения актов более  высокой юридической силы.

Так Постановлением Главы города Димитровграда Ульяновской  области от 11.02.1998 N 145, от 06.05.1998 N 477 и  от 02.11.1998 утверждены народные заседатели Димитровградского городского суда. При этом институт народных заседателей не применяется в гражданском судопроизводстве с 01.02.2003, в уголовном судопроизводстве с 01.01.2004. Данные постановления Главы города Димитровграда до настоящего времени не признаны утратившими силу.

Как правило, подобные акты перестают порождать юридические  последствия автоматически. Однако существование таких актов может  существенно затруднить правоприменительную  практику, изучение правового регулирования  конкретных правоотношений и в целом "засоряет" систему законодательства.

3. Классификация  по наличию превышения полномочий  при издании акта

3.1. Несоответствие  решений, содержащихся в муниципальных  нормативных правовых актах, изданных  муниципальными органами или  должностными лицами местного  самоуправления, их полномочиям.

В рамках данного  вида можно выделить несколько подвидов по характеру превышения.

3.1.1. Принятие  нормативных правовых актов по  вопросам хозяйственной деятельности  предприятий, не являющихся муниципальными, ущемляя при этом их права.

Так, постановлением главы Майнского района Ульяновской области N 56 от 09.07.2004г. "Об увеличении численности поголовья сельскохозяйственных животных в хозяйствах Майнского района" на сельскохозяйственные предприятия независимо от формы собственности указанного района была возложена обязанность по увеличению поголовья коров до 3178 голов к 01.01.2005г. Данное предписание противоречит требованиям части 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ, в которой предусмотрено, что юридические лица свободны и самостоятельны в осуществлении своих прав (4). Указанным постановлением возложена обязанность на хозяйствующие субъекты увеличить поголовье коров. Таким образом, приведенное постановление издано главой района с явным превышением своих полномочий.

3.1.2. Принятие  органами местного самоуправления, их должностными лицами правовых  актов по вопросам, отнесенным  действующим законодательством  к компетенции других органов  и должностных лиц.

В рамках данного  подвида несоответствий также наблюдается  предметное многообразие.

Так, нередко  органами местного самоуправления принимаются  нормативные правовые акты, устанавливающие  административную ответственность, в  то время как согласно статье 2.1 Кодекса  Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность может возлагаться  только данным кодексом или законами субъектов Российской Федерации (5).

Несмотря на это, распоряжением Главы администрации  Тагайского сельсовета Майнского района Ульяновской области N6 от 01.07.2004г. "О временном ограничении использования воды в селе Тагай" запрещено использование поливальных установок в дневное время на приусадебных участках, а также установлена административная ответственность за нарушения норм и лимита расхода воды. Это противоречит части 1 статьи 1.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в которой установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Пунктом 2 части 1 статьи 1.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закреплено, что перечень видов административных наказаний и правил их применения отнесен к ведению Российской Федерации (6). Более того, без учета существа правоотношений между гражданами и коммунальными службами по оказанию услуг водоснабжения, которые являются договорными и носят гражданско-правовой характер, а согласно части 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ граждане свободны и самостоятельны в осуществлении своих прав, при полном отсутствии муниципального интереса, пунктом 1 указанного распоряжения введено ограничение в пользовании водой на приусадебных участках в дневное время.

Нормотворческая практика органов местного самоуправления знает также и другие случаи издания  ими нормативных правовых актов  с превышением полномочий.

Опротестовано и признано утратившим силу Положение "О порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципальным  служащим Цильнинского района", утвержденное распоряжением Главы района от 05.12.02 N180-р, как принятое с превышением полномочий, так как регулирование указанных вопросов отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3.1.3. Принятие  органами местного самоуправления  и их должностными лицами нормативных  правовых актов с превышением  своих полномочий, ущемляя при  этом общегражданские (конституционные)  права и свободы.

Так распоряжением  главы администрации Ундоровского сельсовета N 47 от 12.04.2004 года установлена плата за выдачу справок. Эта норма противоречит статье 14 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.1995 г. 324-ФЗ, согласно которой владелец документированной информации о гражданах обязан предоставить информацию бесплатно по требованию тех лиц, которых она касается (7). Устанавливая плату за выдачу справок, глава администрации грубо нарушил указанную норму, превысив при этом свои полномочия.

Особенностью  всех подвидов данных противоречий является то, что применение нормативных положений, принимаемых с превышением полномочий, порождает необходимость заинтересованных лиц обращаться в суд и затрачивать  значительные денежные средства, время  и труд на защиту своих прав и  свобод.

3.2. Несоответствия  текстов муниципальных нормативных  правовых актов, в которых имеются  противоречия актам более высокой  юридической силы, не связанные  с превышением полномочий.

Примером такого несоответствия может служить решение  Совета депутатов Новомалыклинского района Ульяновской области N 25/4 от 21 января 2005 года "Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью Новомалыклинского района", пунктом 1 которого утверждено указанное Положение. Согласно пункту 9.6 Положения средства, поступающие от аренды муниципальной собственности, являются внебюджетными доходами района и поступают в полном объеме в бюджет района. Однако понятие "внебюджетные доходы" законодателем используется лишь применительно к доходам бюджетных учреждений, поступающих от осуществления ими предпринимательской деятельности. Доходы муниципального образования, поступающие от сдачи в аренду муниципального имущества в соответствии со статьями 41, 42, 62 Бюджетного кодекса РФ, признаются неналоговыми доходами и включаются в состав доходов бюджета (8). Акты с такими несоответствиями вносят значительную путаницу в правоприменительную практику и порождают значительные разночтения, споры и непонимание.

4. Классификация  по наличию обязательности принятия  муниципального нормативного правового  акта

Можно выделить несоответствие муниципальной нормативной  базы в форме непринятия нормативного правового акта в случае, когда  его принятие является обязательным в силу предписания акта более  высокой юридической силы.

Так в администрациях Засвияжского, Заволжского, Ленинского и Железнодорожного районов г.Ульяновска, на которых в соответствии с п.п. 9 п. 1.7 ст. 55 Устава г.Ульяновска (9) возложена организация работы с беженцами и вынужденными переселенцами, отсутствует информация об условиях проживания и возможностях трудоустройства данной категории граждан, целевые земельный и жилищный фонды не сформированы. Как следствие, данная информация не представляется вынужденным переселенцам при обращении в администрации, что усугубляет правовую и социальною незащищенность этой социальной группы. В администрациях Радищевского, Павловского, Сенгилеевского, Старомайнского, Чердаклинского, Тереньгульского, Мелекесского и других районов области, кроме того, не определены населенные пункты, предназначенные для постоянного проживания указанной категории лиц.

Проблемы соотношения  нормативных правовых актов местного самоуправления и актов более  высокой юридической силы обусловлены  общими принципами диалектики части  и целого. Динамически развивающаяся  часть всегда стремиться выйти за пределы целого и образовать свою систему. Это вполне оправданно в  биологическом и социальном движении материи, но в обеспечении оптимальности  системы права они играют деструктивную  роль, так как нарушают исходный принцип ее единства. С другой стороны, это позволяет в полной мере учесть потребности в правовом регулировании  отдельного муниципального образования  с учетом исторических и иных местных  традиций. Но, предоставленная статьей 12 Конституции Российской Федерации  местному самоуправлению самостоятельность  не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране законов  и других актов органов государственной  власти. Эти акты для них являются обязательными (10). Действуя на основании  федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных  законов, указов Президента РФ, правовых актов субъектов Федерации. Они  оказывают содействие федеральным  органам государственной власти, расположенным на их территории, и  органам государственной власти субъектов Федерации, осуществляют координацию деятельности органов  территориального общественного самоуправления (11). Вступая в диалектические противоречия с указанными нормативными правовыми  актами, муниципальные акты отражают существующие интересы определенной части  общества. Данные противоречия являются одной из форм общественного развития. Это объективная реальность, с  которой необходимо считаться и  которую нужно изучать для  оптимального упорядочения общественных отношений.