Бюджетный
процесс в Соединенных Штатах
состоит их трех этапов:
- Президентская
редакция бюджета
- Прохождение
бюджета через Конгресс
- Исполнение
бюджета
- Президентская
редакция бюджета.
Президентская
редакция бюджета Соединенных Штатов
состоит из нескольких частей, в
которых излагаются финансовые предложения
Президента и рекомендуемые Правительством
приоритеты распределения финансовых
ресурсов. Бюджет сосредотачивается
на бюджетном году, то есть на следующем
финансовом году, в котором Конгресс
должен произвести ассигнования, например
на 2011 году (финансовый 2011 год в Соединенных
Штатах начнется 1 октября 2010 и закончится
30 сентября 2011). Бюджет США покрывает,
по крайней мере, четыре следующих
за бюджетным года с целью отражения
долгосрочных эффектов принятых бюджетных
решений. Он включает также финансы
текущего года (например, 2010), чтобы
пользователи имели возможность
сравнивать бюджетные прогнозы с
последними достигнутыми показателями,
данные последнего завершенного финансового
года (2009), чтобы пользователи могли
сравнить бюджетные прогнозы с данными
учета. Президент начинает процесс
подготовки проекта бюджета с
определения основных направлений
бюджетной и фискальной политики,
обычно весной каждого года, то есть
за 9 месяцев до передачи бюджета
в Конгресс и за 18 месяцев до принятия
бюджета в качестве закона (см. Бюджетный
календарь - Приложение 1). Основываясь
на этих общих указаниях Административно-Бюджетное
Управление (АБУ) работает с Федеральными
Агентствами, устанавливая более конкретные
и детализированные направления
бюджетной политики, планирования и
распределения средств между
Федеральными агентствами, как на бюджетный
год, так и на четыре последующих
года, и контролируя составление их
индивидуальных бюджетов. В процессе составления
бюджета Президент, Директор АБУ и другие
должностные лица в Администрации Президента
постоянно обмениваются информацией,
предложениями и оценками в отношении
курса решений с Секретарями Департаментов
и главами других правительственных агентств.
Решения, отраженные в ранее принятых
бюджетах, включая бюджет текущего финансового
года, и реакция на предлагаемый новый
бюджет (который Конгресс исследует с
самого начала его составления) влияют
на решения, принимаемые в процессе подготовки
нового бюджета. Это касается проектов
перспектив развития экономики, подготавливаемых
обычно Советом Экономических Консультантов,
АБУ и Департаментом Казначейства. В самом
начале осени агентства подают свои бюджетные
заявки в АБУ, где проводится их анализ
и определяются пункты, требующие дополнительного
обсуждения. Многие вопросы АБУ и агентства
решают самостоятельно. Некоторые же требуют
вмешательства Президента и чиновников
Белого Дома. Этот процесс принятия решений
обычно завершается в конце декабря. В
это время начинается последний этап разработки
детального бюджета и подготовки бюджетной
документации. Лица, принимающие решения
должны оценить все последствия принятых
экономических и технических предположений.
Ставки процента, темпы экономического
роста, инфляция, безработица, количество
людей, подпадающих под действие различных
социальных программ, и множество других
факторов могут оказать влияние на расходы
и доходы Правительства. Малейшие отличия
от прогнозируемых значений могут повлечь
миллиардные изменения в бюджете. Установленные
законом ограничения различий в показателях
доходов и расходов сильно влияют на принятие
бюджетных решений. [27].
Закон,
регулирующий составление президентского
бюджета указывает, что Президент
обязан представить бюджет в Конгресс
в или после первого понедельника
января, но не позднее первого понедельника
февраля следующего финансового
года, который начинается 1 октября.
Это дает Конгрессу 8-9 месяцев до
начала нового финансового года, чтобы
рассмотреть бюджет. В некоторые
годы, по различным причинам, Президент
не мог придерживаться нормального
расписания. Одной из причин является
то, что действующее законодательство
не позволяет уходящему Президенту
представлять бюджет, что конечно
весьма непрактично для вновь
вступающего в должность Президента,
которому приходится завершать работу
над бюджетом за то небольшое время,
которое остается ему со дня занятия
должности 20 января. Президент Клинтон,
первый президент, который стал жертвой
такого запрета, 17.02.93 представил Конгрессу
доклад, описывающий исчерпывающий
экономический план, предлагаемый Нации,
который содержал краткую бюджетную
информацию. Клинтон представил бюджет
Соединенных Штатов на 1994 год 8 апреля
1993 г. Президент Буш (George W. Bush) так же представил
исходный документ, «A Blueprint for New Beginnings
A Responsible Budget for America's Priorities», Конгрессу
28 февраля 2001 г. В некоторые годы, задержки
или нерешенные вопросы по ассигнационным
законам, прочему расходному законодательству,
а также по налоговым законам, рассматриваемые
в предшествующих бюджетных циклах приводили
к откладыванию и переносу целых бюджетов.
По этой причине, например, Президент Рейган
представил свой бюджет на 1988 год с опозданием
на 45 дней. Как правило, в таких случаях
Президенты направляли в Конгресс сокращенный
вариант бюджета, предоставляя полную
версию неделю спустя. Так, Президент Клинтон
представил сокращенный бюджет Конгрессу
5 февраля 1996 года, из-за неопределенности
в ассигнованиях на 1996 год, а также возможных
изменений, которые должны были быть внесены
в обязательные программы и налоговую
политику. В результате Дополнения к бюджету
и бюджетные разделы были представлены
в марте 1996.
-
Прохождение бюджета через Конгресс.
Конгресс
рассматривает план бюджета, предложенный
Президентом, и одобряет, модифицирует
или не одобряет его. Конгресс может
изменять финансирование фондов, исключать
программы или добавлять программы,
не заявленные президентом. Он может
вводить и исключать налоги и
другие источники поступлений, может
вносить прочие изменения, влияющие
на объем поступлений. Конгресс не принимает
бюджет как таковой. В процессе вынесения
резолюции, он соглашается с общими
доходами и расходами, размером дефицита
или профицита и лимитами гос.
долга. Бюджетная резолюция, кроме
того, дает основу, на которой комитеты
конгресса подготавливают финансовые
законопроекты и прочие документы
доходного и расходного законодательства.
В каждом году Конгресс обеспечивает
управление расходами по конкретным
целям посредством отдельных
официальных ассигнационных законов
(традиционно их тринадцать). Также
каждый год он вносит изменения в
другие законы, касающиеся доходов
и расходов. Определяя ассигнования,
Конгресс голосует не непосредственно
по уровню расходов, а по бюджетным
полномочиям, которые влекут за собой
финансовые обязательства, приводящие
в свою очередь к определенным
расходам. Отдельно, перед принятием
решения об ассигнованиях, Конгресс
обычно принимает законы, который
уполномочивают агентства выполнять
определенные программы и, в некоторых
случаях, ограничивает объемы ассигнований
для программ. Некоторые уполномочивающие
законы теряют силу после одного года,
некоторые – после обусловленного
количества лет, а некоторые продолжают
действовать. Конгресс может вводить
ассигнования по программе, даже если
специальное управление по ней и
не определено. Конгресс начинает работу
над бюджетом вскоре после получения
его от Президента. В соответствии
с процедурой, установленной законом
от 1974 года (Congressional Budget Act), Конгресс принимает
решение по бюджету в совокупности до
завершения деятельности по определению
отдельных ассигнований. Закон требует,
чтобы каждый постоянный Комитет Палаты
и Сената рекомендовал бюджетные рамки
и представлял предложения по вопросам,
находящимся в сфере его полномочий, Бюджетному
Комитету соответствующего органа. Затем
Бюджетные Комитеты приступают к согласованному
рассмотрению бюджета. В ходе этого рассмотрения
устанавливаются границы совокупных доходов
бюджета, бюджетного управления и расходов
бюджета, как в целом, так и по функциональным
разрядам. Также устанавливаются границы
бюджетного дефицита или профицита и долга.
В отчетах по итогам анализа бюджета Бюджетные
Комитеты распределяют общие объемы бюджетных
полномочий и сумм бюджетных расходов
внутри функциональных категорий между
Финансовыми Комитетами Палаты и Сената
и другими комитетами, в сферу полномочий
которых входит управление программами.
Финансовые Комитеты должны, в свою очередь,
распределить полномочия и расходы между
соответственными подкомитетами. Подкомитеты
не могут выходить за рамки выделенных
ассигнований при составлении расходных
документов. Прочие комитеты, уполномоченные
на получение и расходование, могут проводить
распределение между подкомитетами, хотя
и не обязаны это делать. В отчетах Бюджетных
Комитетов могут обсуждаться предположения
об уровнях финансирования основных программ.
Несмотря на то, что эти предположения
не ограничивают комитеты и соответствующие
подкомитеты, тем не менее, они могут влиять
на их решения. Бюджетная резолюция может
содержать так называемые «согласовывающие
директивы» комитетам, ответственным
за налоговое законодательство и расходам,
не контролируемым ежегодными ассигнационными
законами, с целью приведения уровня поступлений
и уровня данного типа расходов в соответствие
с границами, определенными в бюджетной
резолюции. Расписание Конгресса требует,
чтобы Бюджетная резолюция была принята
до 15 апреля каждого года, однако это требование
постоянно нарушается. Когда бюджетная
резолюция проходит Конгресс, каждый из
его членов может обратиться к пункту
правил, чтобы заблокировать билль, превышающий
пределы, установленные распределением
комитета. Согласованная резолюция, по
поводу бюджета, не является законом, а
значит, не требует утверждения Президентом.
Однако конгресс принимает во внимание
взгляды президента при подготовке бюджетных
решений, поскольку в одобрении президента
нуждается законодательная деятельность
конгресса по бюджетному распределению.
В некоторые годы президент и консолидированное
большинство конгресса достигали формального
согласия по проекту бюджета с целью снижения
дефицита или балансирования. Соглашения
отражались в бюджетных резолюциях и законах,
принимаемых в те годы. Финансовые законопроекты
принимаются в Палате. Часты и разногласия
по поводу финансовых законопроектов
между Палатой и Сенатом. В этом случае
формируется двусторонняя комиссия –
совещательный комитет. После согласования
в совещательном комитете законопроект
направляется в оба органа для утверждения.
Согласованный и утвержденный законопроект
направляется на подпись президенту, который
может либо его одобрить, либо наложить
вето. Причем президент не может наложить
вето на часть законопроекта и утвердить
какие-то отдельные части. В 1996 г. Конгресс
принял Line Item Veto Act, предоставляющий президенту
право исключать новые расходы и некоторые
налоговые поступления при подписании
законов, принятых конгрессом. Однако,
в 1998, Высший Суд объявил это полномочие
неконституционным. Вот уже течение 22
лет (включая 2011 год) финансовые законопроекты
не принимаются к началу финансового года.
В случае, когда Конгресс не завершает
работу над финансовыми законопроектами
к началу финансового года, он обычно принимает
общую резолюцию, называемую «продляющая
резолюция», которая сходна с финансовым
законопроектом, предоставляет полномочия
назначенным агентствам по продолжению
их деятельности в ранее установленных
рамках вплоть до определенной даты или
до принятия нормального финансового
акта. В некоторые годы, по продляющим
резолюциям финансировалось все правительство
в течение всего года. Конгресс также представляет
президенту эти резолюции для утверждения
или наложения вето. В некоторых случаях
Президенты отклоняли продляющие резолюции,
так как они содержали неприемлемые положения.
Оставленные без финансирования, правительственные
агентства были вынуждены в соответствии
с законом прекращать работу, за исключением
некоторых видов деятельности, пока конгресс
не проводил продляющую резолюцию. Эти
простои длились от одного дня до нескольких
недель. Как уже было пояснено ранее, конгресс
предоставляет бюджетные полномочия посредством
законов отличных от финансовых законопроектов.
На самом деле, хотя ежегодные финансовые
законопроекты и регулируют расходы по
большинству Федеральных программ,
под их контролем обычно находится только
одна треть общих расходов в каждом году.
Оставшуюся часть расходов контролируют
постоянно действующие законы, называемые
уполномочивающими законами. Эта категория
расходов включает проценты, выплачиваемые
по государственному долгу, расходы по
некоторым основным программам, таким
как Социальное Обеспечение, Федеральная
Система Медицинской Помощи Престарелым
и Федеральная Система Медицинской Помощи
Неимущим, Пособия по Безработице, Пенсионное
Обеспечение Федеральных Служащих.
Почти все налоговые и большинство прочих
поступлений проистекают из постоянно
действующих законов. Налоговые законы
принимаются в Постоянно Действующей
Бюджетной Комиссии Конгресса (Ways and Means
Committee) и в Комиссии по Финансам Сената.
Бюджетная резолюция часто содержит согласовывающие
директивы, обязывающие уполномоченные
комитеты изменять законы постоянного
действия, затрагивающие поступления
и расходование. Они обязывают каждый
из указанных в них комитетов представлять
доклад о внесенных изменениях в подведомственные
законы. Директивы точно устанавливают
денежное значение изменений, которого
должен достичь указанный комитет, но
не законы, которые должны быть изменены,
или конкретные коррективы. Тем не менее,
в отчетах Бюджетных Комитетов могут обсуждаться
предположения о возможных направлениях
необходимых изменений в законодательстве.
Они никоим образом не ограничивают Комитеты
в их деятельности, выполняя лишь консультативную
функцию. К возможным решениям могут относиться
изменения в налоговом кодексе, пересмотре
расчетов социальных выплат или критериев
соответствия или уполномочивание правительственных
агентств на взимание платы за оказываемые
ими услуги. В некоторые годы Конгресс
принимал комплексные бюджетные согласовательные
акты, объединяющие поправки к различным
законам. Такие комплексные акты являлись
орудием достижения согласия между президентом
и конгрессом. [26].
-
Исполнение бюджета.
Правительственные
агентства не могут тратить больше,
чем ассигнует им конгресс, и используют
финансирование только по направлениям,
указанным в законе. Антидефицитный
Закон запрещает им тратить самим
или обязывать правительство
тратить сверх выделенных средств,
хотя в законодательно предусмотрено
подобное полномочие в специальных
случаях. Вдобавок, Закон обязывает
президента распределять бюджетные
ресурсы доступные для большинства
агентств исполнительной ветви власти.
Президент делегировал это полномочие
Административно-Бюджетному Управлению,
которое осуществляет распределение
по времени (обычно поквартально) и
по направлениям деятельности. Агентства
могут потребовать от АБУ перераспределения
финансирования в течение фискального
года для приспособления к изменяющимся
обстоятельствам. Такая система
обеспечивает способность адекватно
финансировать правительственные
расходы в течение всего года.
[27].
На
этапе исполнения бюджета Правительство
как правило обнаруживает потребность
потратить больше средств, чем было
ассигновано конгрессом на данный финансовый
год, вследствие обстоятельств, которые
не были предусмотрены при составлении
бюджета и утверждении ассигнований.
Например, может потребоваться больше
средств для предоставления адекватной
помощи районам, пострадавшим от стихийных
бедствий. В таких обстоятельствах
конгресс может выделить добавочные
ассигнования.
С
другой стороны, изменившиеся обстоятельства
могут привести к снижению потребности
в определенных расходах, на которые
конгресс осуществил ассигнования. В
соответствии с требованиями Impoundment
Control Act 1974, президент не может просто
взять и уменьшить расходы
по уже выделенным ассигнованиям. Президент
может предложить отсрочку или аннулирование.
Отсрочки, или временные приостановления,
начинают действовать сразу же и
вплоть до отмены их соответствующим
актом конгресса. Президент может
приостановить финансирование только
с целью создания запасов на непредвиденные
случаи, вследствие сокращения потребностей
или повышения отдачи от проводимых
операций или по иным основаниям, указанным
в законе. Он не может приостанавливать
финансирование по политическим причинам.
В 2001 году были предложены отсрочки
на общую сумму 1.9 биллионов долларов
и конгресс не отменил ни одну из них. Аннулирование,
отменяющее бюджетное полномочие, вступает
в действие только если соответствующий
закон проходит через конгресс. В законе
может санкционироваться и частичное
аннулирование. Если конгресс не принимает
соответствующий закон в течение 45 дней,
президент обязан открыть фонды для их
расходования. Президент может предложить
аннулирование по любой причине. В целом,
конгресс аннулировал около трети из всего
количества фондов, предложенных президентами
к аннулированию за всю историю действия
Impoundment Control Act. В 2001 году аннулирование
не проводилось.
Вопросы
организации бюджетного процесса и
контроля за ходом его исполнения
во всех государствах относятся к
наиболее важным вопросам, затрагивающим
интересы каждого члена общества.
Бюджет
любого государства и в частности
Федеральный бюджет Российской Федерации
представляет собой основной финансовый
план государства, которым аккумулируются
финансовые ресурсы, в целях их последующего
перераспределения и использования
для реализации проводимой государственной
политики. Необходимо осуществлять строжайший
контроль за ходом исполнения государственного
бюджета, поскольку ненадлежащий контроль
в бюджетной сфере способствует разрастанию
коррупции и может привести к банкротству
всего государства.
Для
совершенствования процедуры организации
бюджетного процесса в Российской Федерации
следует изучать опыт в этой сфере
иных высокоразвитых стран.
Если
обратиться к опыту США, то нам
будет интересно, что нормативные
акты, определяющие основы бюджетной
системы и бюджетного процесса в
США практически не изменялись долгое
время, что указывает на их эффективность
и стабильность государственной
экономической политики.
К
основным положениям законодательного
характера в США относятся
следующие нормативные акты:
- Акт по организации
бюджетного процесса и финансового учета
от 1921 года;
- Акт о предотвращении
бюджетного дефицита от 1954 года;
- Акт по проведению
оценки результативности бюджетных программ
(статей бюджета) от 1993 года;
- Акт по организации
сбалансированности бюджета от 1995 года.
Разумеется,
что бюджетный процесс в США
регулируется и множеством иных нормативных
документов.
Необычным
для россиян является и дата
начала финансового года в США. У
них финансовый год начинается 1
октября, а бюджетный процесс
предусматривает несколько стадий
и начинается за 18 месяцев до начала
финансового года. [25].
Административно-бюджетное
управление Президента в апреле текущего
года разрабатывает для федеральных
министерств и ведомств рекомендации
по подготовке положений, используемых
при планировании бюджета на прогнозируемый
год. Все федеральные агентства
и иные ведомства готовят и
представляют проекты смет к 1 сентября
текущего года в Административно-бюджетное
управление Президента.
Следует
отметить, что на основании представленных
смет по каждому ведомству делаются
расчеты затрат на прогнозируемый год
и на пять лет.
В
конце текущего года Административно-бюджетное
управление завершает формирование
проекта бюджета и направляет
его Президенту. Президент США
в феврале следующего года представляет
проект бюджета в Конгресс США, где
Верхняя и Нижняя Палаты Конгресса
готовят свои заключения по проекту
бюджета и принимают их на раздельных
заседаниях. Подготовленные законопроекты
согласовываются на совместном заседании
обеих палат. После повторного голосования
в палатах проект федерального бюджета
в срок до 15 апреля направляется на
подпись Президенту США. Однако президент
может наложить вето, которое, впрочем,
преодолевается двумя третями голосов
в каждой палате.
После
того, как государственный бюджет
будет утвержден, Административно-бюджетное
управление разбивает поквартально
расходную его часть и направляет
основные показатели в Казначейство.
До
1 апреля Административно-бюджетное
управление издает приказы о размерах
выделенных средств министерствам
и ведомствам. Следует отметить,
что за исключением Министерства
обороны и Государственного департамента,
министерства и ведомства не имеют
своих бюджетных счетов, а их бюджетные
расходы проводятся через счета
Казначейства.
Все
бюджетные средства хранятся на генеральном
счете Нью-Йоркского банка Федеральной
Резервной Системы. В Федеральной
Резервной Системе участвуют
коммерческие банки на основе двусторонних
соглашений. Только банки-участники
Федеральной Резервной Системы
могут являться агентами правительства
США в сфере бюджетных отношений.
В
ходе исполнения бюджета расходы
производятся путем выдачи чеков, которые
выдаются расчетно-кассовыми центрами
и направляются в банки для
производства необходимых платежей.
Кроме
того, в США допускается в течение финансового
года корректировать бюджетные назначения.
Так министерства и ведомства могут самостоятельно
перебрасывать средства с одной программы
на другую в случае, когда такое изменение
не превышает 10 процентов от ассигнований,
выделенных для исполнения программы.
Таким образом, увеличивается стоимость
одной программы за счет другой. Но когда
происходит изменение объемов по расходам
более 10 процентов, то заинтересованные
ведомства обращаются за разрешением
в Комитет по ассигнованиям Конгресса
США. А вот дополнительное увеличение
общих расходов министерства или ведомства
осуществляется только на основании специального
закона. Уменьшение же расходов по какой-либо
программе министерства или ведомства
осуществляется по решению Конгресса,
либо путем наложения Президентом США
вето на определенную строку бюджета.